湖北省财政厅关于印发《湖北省会计人员继续教育管理暂行办法》的通知

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信用社凭证工本费不服物价局行政处罚一案代理词
（河南省平顶山市城市信用社 张要伟 zhangyaowei197@sohu.com）

［案情简介］XXX信用社因自身结算渠道不畅，从商业银行购买汇票凭证为客户办理结算业务，该凭证以购买价向客户收取凭证工本费，该县物价局以信用社未办理收费许可证收取结算凭证工本费为由对信用社处以2万元罚款。该信用社委托笔者代理。下面是该案件代理词的原文。鄙陋之处，望各位行家指正。
代理词

审判长、审判员：
　　根据行政诉讼法的有关规定，我们接受XX县农村信用合作社联合社的委托，担任其诉讼代理人，参加今天的诉讼活动。庭前我们查阅了被告提交的答辩状和证据材料，刚才又参加了法庭调查，对案件事实有了清楚的了解，本案的争议焦点是被告的行为是否越权、处罚程序是否合法、处罚依据是否合法、处罚幅度是否适当。现依据事实和法律，发表如下代理意见：
　　一、原告有权收费且无需办理收费许可证
　　国家发展计划委员会《收费许可证管理办法》第二条规定：“本办法适用于实施收费的国家机关、事业单位及非企业组织。”非常明显，应当办理收费许可证的是非企业组织，针对的是行政事业性收费。申请人属于经中国人民银行批准成立的金融组织，属于集体企业，收取的“凭证工本费”不是行政事业性收费，因此不属于应当办理收费许可证的范围。
　　中国人民银行《支付结算办法》第二百五十七条明确规定：“银行办理各项支付结算业务，根据承担的责任和业务成本以及应付给有关部门的费用，分别收取邮费、电报费、手续费、凭证工本费……”。申请人收取凭证工本费有明确的法律依据，不属于违法收费。
　　主要针对经营者价格违法行为的《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》详细规定了对经营者各种价格违法行为的处罚，任何一条、一款和一项，都没有对经营性收费或者经营性收费的违法行为作出规定，其他法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章，都没有银行收取“凭证工本费”需要办理收费许可证的规定。
　　被告要求原告办理凭证工本费收费许可证，原告需要向被告缴纳凭证工本费收费许可证的工本费，被告等于为自己设定了凭证工本费收费许可证工本费这一行政性收费项目，但被告没有提供实际也提供不出这一项目的收费许可证和收费依据；没有收费许可证和收费依据，要求原告办理凭证工本费收费许可证，被告只能自己把自己置于违法的境地。
　　二、被告行政处罚严重超越职权
　　行政机关行使行政职权，必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规和规章明确授权的事项，行政机关无权插手和处罚，这是行政法的基本常识。
　　《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”；该法第二条规定：“本法所称价格包括商品价格和服务价格”。因此，价格法授权被告管理的范围只能是商品价格和服务价格的违法行为，而不包括经营性收费行为。
　　《国家计委关于价格监督检查证办法使用管理范围》第四条明确规定：“价格监督检查证适用于监督检查在我国境内发生的商品价格、服务价格和国家机关收费行为”，对原告收取的凭证工本费不在价格监督检查证使用的范围之内，被告人员持价格监督检查证对原告收取凭证工本费的行为进行所谓的监督检查，明显超越了法定职权。
　　《河南省物价监督检查条例》第二条规定：“价格监督的范围包括政府定价、政府指导价、行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格”，很明显，凭证工本费不属于行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格，那么凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价呢？答案也是否定的。首先，被告没有提供凭证工本费属于中央定价或者地方定价的证据，应当视为对凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价没有证据予以证明；其次，被告在行政处罚决定书没有认定金融机构凭证工本费属于政府定价或者政府指导价，庭审中即使如此辩解也不能作为其具体行政行为合法性的依据；再者，国家发展计划委员会2001年7月4日发布的《国家计委和国务院有关部门定价目录》明确排除了金融机构凭证工本费；第四，即使被告现在提供了包括金融机构凭证工本费的地方定价目录，也因超出了行政诉讼的举证时限和该地方定价目录违反《中华人民共和国价格法》第十八条而无效。因此《河南省价格监督检查条例》没有授权被告对金融机构凭证工本费进行监督检查，被告依据该条例进行的监督检查和行政处罚均属于超越职权。
　　三、行政处罚的法律依据不足
　　《河南省价格监督检查条例》第二十一条针对“ 违反行政事业性收费、经营性服务收费规定的违法行为”，涵盖行政事业性收费、经营性服务收费两种不同性质的行为，被告认为不管是针对行政事业性收费的规定还是针对经营性服务收费的规定，只要符合该条规定，都可以处罚，是对法律的片面理解。在法律、法规和规章没有规定经营性收费应当办理收费许可证的前提下，“无收费许可证”针对的只能是非企业单位的行政事业性收费，而非原告收取的“凭证工本费”的所谓经营性收费。
　　《中华人民共和国价格法》第十四条规定的经营者的不正当价格行为并没有包括无收费许可证收费，很明确地说明经营者不存在“无收费许可证收费”这种所谓的违法行为。同时该法只规定了“法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为”，没有授权地方性法规对其他不正当价格行为做出补充。《河南省价格监督检查条例》第二十一条第（二）项针对的是行政事业性收费，退一万步说，即使针对经营性收费，也因其与《中华人民共和国价格法》的规定相抵触而无效。
　　根据《中华人民共和国立法法》的规定，河南省物价局作为省政府的下属部门，没有立法权，在没有法律、法规、规章为依据的前提下所做出的规定，是没有法律效力的。《河南省经营性收费许可证管理办法》、《河南省经营性收费许可证制度实施范围的通知》依据国家物价局（1992）价费字458号文确定金融机关凭证工本费应当办理收费许可证，但国家物价局（1992）价费字458号文已被计价费［1996］184号文明文废止，河南省的规定自应同时失效。
　　四、豫价费字［2000］第115号文不能作为被告具体行政行为合法的依据和证据
　　1、该文件的制定者之一的中国人民银行郑州中心支行属于中国人民银行的分支机构，不具备机关法人资格，没有制定或者联合制定收费文件的权限，该文件的制定主体不合法。
　　2、该文件明确规定其制定依据是国家计委、中国人民银行计价费［1996］184号文件及《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，但查遍上述两个文件，都没有关于金融机构需要办理凭证工本费收费许可证的原则规定或者具体规定，因此该文件属于没有法律、法规、规章依据的无效的规范性文件。
　　3、计价费［1996］184号文件对银行汇票和支票的凭证工本费作了具体的规定，该文只授权省级物价部门会同人民银行制定其它凭证工本费的标准，而没有授予其对银行汇票和支票的凭证工本费做出同该文不同规定的权限，因此河南省物价局、中国人民银行郑州中心支行对银行汇票和支票的凭证工本费作出不同规定，超出了该文的授权，属于越权制定的规范性文件，根据法律规定，越权制定的规范性文件没有法律效力。
　　4、参照《中华人民共和国立法法》第七十六、七十七条的规定，规范性文件应当同时在部门公报和本行政区发行的报纸上公布，但该文件没有依照法律规定对外公布，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
　　5、该文明确规定自2000年5月1日起执行，根据《国家计委关于价格文件执行日期有关问题的通知》规定，通过《物价公报》定期向管理相对人公布的价格文件，一般应以每月的15日作为执行日期，因此该文件应自2000年5月15日起执行。被告没有理由依据该文，对原告该文件生效日前的行为进行行政处罚。
　　6、该文件被告没有在处罚决定书中没有引用，不是被告作出具体行政行为时的证据，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第30条第1款第1项的规定，应认定是被告在作出具体行政行为后自行收集的证据，人民法院不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。
　　7、该文件属于规范性文件，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件依据的是法律、行政法规和地方性法规，参照规章，“通知”和“答复”不是规章，不具有参照效力，当然不能作为定案的依据。
　　五、行政处罚明显失当
　　《国务院关于贯彻实施的通知》第二部分规定：“对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元”；《国家计划委员会关于贯彻实施有关问题的通知》进一步明确：“对非经营性活动中的违法行为，罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，罚款不得超过10000元。”也就是说，即使申请人的行为违法，被告对原告的罚款最高也不得超过10000元，被告对原告处以20000元的罚款，显然超出了法律的规定。
　　《河南省价格监督检查条例》第三十二条规定了无违法所得，可处以五千元以上三万元以下的罚款，原告即使属于违法行为，也是轻微的违法行为，被告按照该条授权处以二万元的罚款，明显属于滥用职权。
　　河南省人大常委会的地方性法规和国家发计委的规章对无违法所得的违法行为规定了不同的处罚标准，而国家发计委的规章有《国务院关于贯彻实施的通知》这一直接的行政法规依据，而《河南省价格监督检查条例》却没有明确的法律和行政法规根据，因此处罚标准应当适用国务院和国家发计委的规定而不是河南省人大常委会的规定。
　　六、行政处罚适用法律不当
　　既然被申请人认为申请人的行为违反了省物价局豫价房字（1995）第111号文和《河南省价格监督检查条例》第二十一第（二）项的规定，而处罚时仅仅引用了《河南省价格监督检查条例》第三十二条的规定，而没有引用被申请人认为的全部法律根据。同时被申请人也没有引用法律授权、处罚程序、处罚权限、救济途径的法律根据，实际属适用法律不当。
　　七、被告行政处罚程序严重违法
　　1、违法立案。根据国家发计委《价格行政处罚程序规定》第十二条第二款和《河南省行政机关执法条例》第二十三条第（一）项的规定，被告只有在确认原告有违法事实的情况下附上相关材料才可立案，被告《立案呈批表》以原告无证收费立案，但在2001年4月20日前被告没有任何证据证明原告实施了无证收费行为。这一行为只有在被告2001年4月25日、2001年4月27日调查取证后才可发现。被告的立案要么属于当时无证据的立案，要么属于先调查取证后立案的行政程序倒置。根据规定，《立案呈批表》需要行政机关负责人签署意见，但被告的局长黄国民并没有签字。
　　2、被告提供的证据材料，三个非承办人参与了执法，其执法行为是无效的。执法人员在笔录上的签字前后不一致，有明显代签痕迹，违反了执法人员必须在笔录上签字的规定。
　　3、被告从原告处复印的材料，根据国家发计委《价格行政处罚程序规定》第十九条的规定，应当由资料出具人即原告逐页签名或盖章，没有签名和盖章，该证据形式不合法，没有证据效力。
　　4、被告调查终结报告应当报请但没有报请负责人审查，应当报送上级主管部门备案而没有备案，都违反了法律规定。根据规定，案件审理委员会应当由被告的负责人参加，被告的案件讨论记录没有该局局长的签字，案件审理委员会的组成违法，因此其作出讨论的程序为严重违法。
　　5、《河南省价格监督检查条例》第三十二条涵盖有违法所得和无违法所得两种性质的行为，被告《行政处罚事先告知书》没有明确告知原告的行为属于那一种，使原告无法有针对性地行使陈述、申辩的权利，等于变相剥夺了原告的陈述和申辩权。该告知书送达原告的副主任，违反了行政处罚法和国家发计委关于送达的规定，该送达不生效力，应当视为没有送达。
　　我们能够在庄严、神圣的法庭上，在审判长公证的主持下，参加今天的诉讼活动，法律赋予我们能够与地位不平等的被告在这里向法庭陈述我们的认识和意见，是我们难得的机会。
　　行政机关做出行政处罚应当按照有利于行政管理目的的实现、有利于促进社会主义法制建设和有利于保护自然人、法人或者其他组织合法权益的标准，而不是按照有利于罚款的标准去进行。被告如果认为原告的行为属于其管理的价格工作范围，为什么第一次针对原告前后同一性质的行为，第一次行政处罚引用的是《价格违法行为处罚规定》，而第二次却引用《河南省价格监督检查条例》呢？我们想，只有一个合理的解释，那就是条例对所谓的经营性收费设定有罚款规定，而价格法及国家发计委的规定都没有罚款的规定！《河南省价格监督检查条例》第三十二条同时要求行政机关对相对人的违法行为同时必须给予警告和罚款的行政处罚，而被告知看到了罚款的规定，而唯独没有看到没有罚款内容的警告的规定，其处罚目的是“司马昭之心，路人皆知”！
　　根据XX县治理和优化经济环境工作的部署，被告肩负治理和查处检查乱收费、乱罚款的重任，但是现在我们很遗憾地看到，被告的行为构成自己治理和查处的对象。在某些行政机关的眼中，监督检查也好，管理也好，其内容和实质就是收费和罚款，收费和罚款就成了他们职权的全部内容。近几年，XX县的经济为什么落后于全市其他兄弟县区，我想大家都很明白，那就是某些行政机关为一己私利、制造四乱形成的恶果！
　　在“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法的今天，希望被告不要继续特权思想，应当公平、公正、文明执法，为XX县经济发展创造良好的外部环境，为XX县经济发展撑起一片蓝天！
　　以上意见，请合议庭在评议时予以充分考虑。
　　
代理人：张要伟
　　二○○一年九月二十七日
江苏省无锡市人民政府


政府令第142号



　　《无锡市规章立法后评估办法》已经2013年8月1日市人民政府第18次常务会议审议通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。

　　

代 市 长 汪 泉

　　

2013年8月13日

　　

无锡市规章立法后评估办法



　　第一条 为了规范规章立法后评估工作，提高立法质量，推进依法行政，根据《规章制定程序条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》等规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 市人民政府规章的立法后评估，适用本办法。

　　本办法所称规章立法后评估，是指规章实施后，按照一定的标准和程序，对其立法内容、实施绩效、存在问题等进行调查和分析，形成评价结论并提出相应处理意见的活动。

　　第三条 规章立法后评估应当遵循客观公正、民主公开、科学合理、注重实效的原则。

　　第四条 市政府法制部门负责规章立法后评估的组织、协调、指导和监督工作。

　　规章确定的行政主管部门（以下统称评估机关）负责规章立法后评估的具体实施工作。

　　规章未确定行政主管部门或者确定的行政主管部门有两个以上的，由市政府法制部门提出建议，报市人民政府确定。

　　第五条 与规章实施有关的行政管理部门和机构应当按照各自职责，根据评估机关要求，提供与规章实施有关的材料和数据，配合做好规章立法后评估工作。

　　第六条 有下列情形之一的，应当进行规章立法后评估：

　　（一）拟上升为地方性法规的；

　　（二）拟废止或者作重大修改的；

　　（三）人大代表、政协委员或者社会各界意见、建议较为集中的；

　　（四）市人民政府认为需要评估的其他情形。

　　因上位法发生变化或者其他紧急情况，拟废止规章或者对规章作重大修改的，可以不进行规章立法后评估。

　　第七条 评估机关应当在每年10月31日前向市政府法制部门报送下一年度规章立法后评估建议项目，并对时间安排、重点评估内容等事项作出说明。

　　市政府法制部门应当对评估机关报送的建议项目进行论证，也可以直接提出下一年度规章立法后评估项目，拟订规章立法后评估年度计划（以下简称年度计划）报市人民政府批准后执行。

　　第八条 规章立法后评估应当根据下列标准进行：

　　（一）合法性：规章是否符合立法权限、程序，是否与上位法相抵触；

　　（二）合理性：规章是否体现公平、公正原则，所采取的措施是否必要、适当，法律责任的设定是否与违法行为的性质、情节、社会危害程度等相当；

　　（三）协调性：规章与其他规章、规范性文件之间是否冲突，制度之间是否相互衔接，配套制度是否完善；

　　（四）操作性：制度设计是否具体可行，措施是否便民、高效，操作程序是否正当、易行；

　　（五）规范性：立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规章的有效实施；

　　（六）绩效性：规章是否实现预期立法目的，能否解决行政管理中存在的具体问题，实施中存在的问题、原因和解决的建议，实施后取得的经济社会效益是否高于规章制定和执行的成本。

　　评估机关应当对规章涉及的行政主管部门职责、行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政救助、行政给付等事项进行重点评估。

　　第九条 规章立法后评估应当按照下列程序进行：

　　（一）成立评估小组：评估机关成立主要由本机关人员组成的评估小组，也可以邀请人大代表、政协委员、专业人士以及公众代表参加；

　　（二）制定评估方案：评估小组制定评估方案，主要包括评估程序、内容、方法和组织保障等内容；

　　（三）开展调查研究：评估小组通过新闻媒体、政府网站等途径公开征集社会公众意见，走访或者书面征求相关行政执法单位、监督机关、行政相对人或者其他利益相关人的意见，以及通过召开座谈会、听证会、专家论证会等方式收集意见和建议；

　　（四）进行分析评价：评估小组对收集的材料进行分析评价，提出初步评估结论，上报评估机关；

　　（五）形成评估报告：评估机关对初步评估结论进行研究和论证，提出继续施行或者修改、废止规章、改进行政执法等处理意见。

　　第十条 评估机关可以根据规章立法后评估工作实际简化程序，但规章具备本办法第六条第（二）项、第（三）项规定的情形除外。

　　简化规章立法后评估程序的，主要通过问卷调查、座谈会等方式进行评估。

　　第十一条 评估报告应当包括下列内容：

　　（一）评估工作的基本情况；

　　（二）评估结论以及相关的分析评价；

　　（三）针对评估结论提出的处理意见或者建议；

　　（四）其他需要说明的问题。

　　第十二条 评估报告应当在年度计划规定的时间内报送市政府法制部门审核。

　　评估报告在评估内容、程序、方法等方面存在重大问题的，市政府法制部门应当提出整改意见并退回评估机关；评估机关应当进行整改并在规定的时间内重新提交评估报告。

　　评估报告符合规定标准、程序等要求的，由市政府法制部门报送市人民政府批准后公布。

　　第十三条 经批准的评估报告建议修改或者废止规章的，应当根据《无锡市人民政府规章制定办法》组织实施。

　　需要修改规章的，应当采纳评估报告提出的建议。

　　需要改进行政执法工作的，有关行政管理部门或者机构应当落实并向市政府法制部门反馈情况。

　　第十四条 评估机关可以委托高等院校、科研机构、行业协会、法律服务机构等进行规章立法后评估的相关工作。

　　接受委托的组织不得再委托受托事务。

　　第十五条 参与规章立法后评估的单位、人员对评估中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当予以保密。

　　第十六条 规章立法后评估工作，应当纳入依法行政工作考核范围。

　　第十七条 评估机关以及有关行政管理部门或者机构，违反本办法规定，有下列情形之一的，由市政府法制部门责令限期改正；逾期不改正的，提请市人民政府对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以行政问责：

　　（一）未按照规定报送评估项目的；

　　（二）未按照规定程序进行评估的；

　　（三）未按照规定提交评估报告的；

　　（四）未按照规定改进行政执法工作的。

　　第十八条 江阴市、宜兴市人民政府制定的行政措施，应当参照本办法进行后评估工作。

　　市人民政府规范性文件或者重大行政决策，以及本市其他行政机关规范性文件的后评估工作，可以参照本办法执行。

　　第十九条 本办法自2013年10月1日起施行。