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南宁市社会医疗机构管理条例

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 18:23:35  浏览:8896   来源:法律资料网
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南宁市社会医疗机构管理条例

广西壮族自治区人大


南宁市社会医疗机构管理条例
广西壮族自治区人民代表大会


(1996年7月29日南宁市第十届人大常委会第七次会议通过1996年11月30日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准)

第一章 总 则
第一条 为加强南宁市社会医疗机构的管理,促进医疗卫生事业的发展,根据《宪法》和国务院《医疗机构管理条例》等有关法律、法规,结合南宁市的实际,制定本条例。
第二条 本条例所称社会医疗机构是指:由公民、法人、其他组织自筹资金开办、面向社会服务的各类医疗机构。
第三条 社会医疗机构应当以救死扶伤、防病治病,为人民的健康服务为宗旨,遵守法律、法规和医德规范,文明行医,确保医疗质量。
第四条 南宁市卫生行政主管部门是南宁市辖区内社会医疗机构的主管部门,依照国家和自治区的规定负责市区社会医疗机构的审批、管理和监督;市辖县卫生行政主管部门相应对本县辖区内的社会医疗机构进行审批、管理和监督。

第二章 审批和执业登记
第五条 开办社会医疗机构的单位和个人,应事前向市或县卫生行政主管部门提出设置申请,取得《设置医疗机构批准书》后,方可办理进行筹建活动;筹建完毕的医疗机构,必须按本条例办理执业登记手续,取得《医疗机构执业许可证》后,方可从事诊疗活动。
第六条 申请设置社会医疗机构的单位和个人,应当提交下列材料:
(一)设置申请书;
(二)设置可行性研究报告;
(三)选址、建筑平面图和科室平面图;
(四)申请设置医疗机构的单位或个人的有效证明。
第七条 申请设置社会医疗机构的单位和个人,应当按下列规定提出设置申请:
(一)不设床位或床位不满100张的社会医疗机构,向市或所在县卫生行政主管部门申请,卫生行政主管部门审批后报上一级卫生行政主管部门备案;
(二)床位在100张以上的社会医疗机构,由市卫生行政主管部门审核后报自治区卫生行政主管部门审批。
第八条 各级卫生行政主管部门应在受理设置申请之日起30日内,根据市或县医疗机构设置规划,对申请设置的社会医疗机构进行审查并作出决定。
对符合条件的,发给《设置医疗机构批准书》,不予批准的,用书面通知并说明理由。
第九条 取得《设置医疗机构批准书》的单位或个人,在其设置医疗机构的准备工作完毕后,可向市、县卫生行政主管部门提出执业登记申请。
第十条 申请社会医疗机构执业登记,必须具备的条件和应提交的证明材料:
(一)有《设置医疗机构批准书》;
(二)符合各类医疗机构的基本标准;
(三)有适合的名称、组织机构和场所并提交业务用房的产权证明或合法的租赁合同;
(四)有与其开展业务相适应的经费、设施、设备和专业技术人员,并提交相应的证明材料或有效证件复印件;
(五)医院、疗养院的主要业务负责人,应具有主治医师以上卫生专业技术职称,并掌握必要的卫生行政管理知识;其他社会医疗机构的主要业务负责人,应具有医师以上卫生专业技术职称,懂得业务、会管理;
在乡村设置的诊所,其主要业务负责人应具有医士或中医士以上卫生专业技术职称;
(六)有相应的规章制度;
(七)能够独立承担民事责任。
联合申办的各种社会医疗机构,还必须提交联办合同和组织章程。
第十一条 各级卫生行政主管部门自受理执业登记申请之日起45日内,根据本条例和医疗机构基本标准对申请机构进行审核。审核合格的,予以登记,发给《医疗机构执业许可证》;审核不合格的,以书面形式通知申请人并说明理由。
第十二条 社会医疗机构的名称由登记机关根据国家有关规定核定,只准使用一个名称,并在规定范围内享有专用权。使用的印章必须严格按照名称刻制,并报发证机关备案。
第十三条 社会医疗机构需要改变名称、场所、主要负责人、诊疗科目、床位,必须向原发证机关办理变更手续。
机关、企业事业单位设置的为内部职工服务的医疗机构向社会开放,必须向市、所在县卫生行政主管部门办理变更手续。
第十四条 社会医疗机构非因改建、扩建、迁建,停业超过一年者视为歇业。歇业者必须向原发证机关办理注销登记,上缴《医疗机构执业许可证》。
第十五条 床位在100张以上的社会医疗机构,其《医疗机构执业许可证》每三年校验一次;其他社会医疗机构的《医疗机构执业许可证》每年校验一次。
校验由原发证机关办理。

第三章 执业资格
第十六条 南宁市对社会医疗机构卫生技术人员实行执业资格考试制度。
对具有高级卫生专业技术职称并持有效技术职称资格证书的卫生技术人员,可以免于执业资格考试,直接核发《医疗机构执业资格证书》。

执业资格考试办法由南宁市卫生行政主管部门制定和组织实施。
第十七条 具有南宁市正式户口的卫生技术人员,符合下列条件之一者,可以参加执业资格考试:
(一)从事医疗专业工作,应具有医学院校大专以上毕业证书,或取得医师以上卫生专业技术职称,并从事临床工作五年以上;
(二)从事医疗辅助专业工作,应具有医药学中等专业学校以上证书,或具有护士、药剂士、技士等初级以上卫生专业技术职称,并从事本专业工作三年以上;
(三)通过祖传师授、自学中医或草医,应取得中医师以上专业技术职称,并从事中、草医临床专业工作五年以上;
申请在乡村诊所执业的卫生技术人员,参加执业资格考试的条件由市、县卫生行政主管部门另行规定。
凡取得国家颁发的执业证书,在有效期内可以免试应聘。
第十八条 有下列情形之一者,不得参加执业资格考试或考核:
(一)不具备第十七条之规定资格者;
(二)因病退休和身体健康状况不适宜行医的人员;
(三)国家和集体医疗卫生机构的在职和停薪留职医务人员;
(四)发生二级以上医疗事故未满五年的医务人员;
(五)因违反有关法律、法规和规章,已被吊销执业证书的医务人员;
(六)正在服刑或者不具有完全民事行为能力的个人。
第十九条 经执业资格考试或考核合格者,申请开办或受聘于社会医疗机构时,必须出示下列有关证件:
(一)本人身份证;
(二)医药院校毕业证书、卫生专业技术职称证书、《医疗机构执业资格证书》;
(三)健康检查表;
(四)原所在单位的证明或所在地行政管理部门证明;
(五)离退休证明、退职证明或待业证明。

第四章 执业管理
第二十条 社会医疗机构必须由经过核准的医疗卫生技术人员亲自应诊,不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。
工作人员上岗时,必须穿工作服,佩带有本人姓名、职称的标牌。
第二十一条 社会医疗机构必须将《医疗机构执业许可证》等行医证照的正本、诊疗科目及收费标准悬挂于执业场所的明显位置,做到一证一点,定点亮证行医。
第二十二条 社会医疗机构应当督促卫生技术人员恪守医德,救死扶伤,并对患者承担诊治责任,防止医疗事故的发生。
第二十三条 社会医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动。
医院、门诊部未经市、县卫生行政主管部门审核批准,不得擅自开展计划生育手术和性病诊治。
诊所不允许开展计划生育手术和性病诊治。
严禁社会医疗机构以任何形式进行产前胎儿性别鉴定。
第二十四条 任何单位或个人不得伪造、涂改、出租、出借、出卖《设置医疗机构批准书》、《医疗机构执业资格证书》、《医疗机构执业许可证》。
不得向外转承包医疗机构及其科室。
第二十五条 社会医疗机构必须按照自治区财政和物价部门批准的医疗收费标准进行收费,不得擅自增立收费项目或提高收费标准。
第二十六条 社会医疗机构对患者施行手术、特殊检查或者特殊治疗时,必须征得患者或其亲属(或监护人,下同)同意并签字;无法取得患者或其他亲属签字时,负责治疗的医师应当提出医疗方案,在获得医疗机构主要负责人签字同意后方可实施。
第二十七条 社会医疗机构实施首诊负责制,对危重病人必须及时采取救治措施,对限于设备或技术条件不能诊治的病人,应及时转诊。
第二十八条 社会医疗机构必须贯彻执行《中华人民共和国药品管理法》,不得使用与其执业科目无关的药品。核准使用的各类药品必须从合法的药品经营企业购进。
严禁使用假药、劣药、过期失效药和禁药。
社会医疗机构不得生产、经销或者变相经销药品,自配的制剂须经自治区、市卫生行政主管部门批准,并发给《制剂许可证》。
第二十九条 社会医疗机构发生医疗事故或者其他医疗纠纷时,必须及时如实地向登记机关报告,并做好现场实物、资料的封存、保留及协助调查处理工作。
第三十条 社会医疗机构发布医疗广告,必须遵守国家有关法律、法规规定。未经自治区卫生行政主管部门审批的医疗广告不得发布。
第三十一条 社会医疗机构必须建立健全行医技术档案,妥善保存病历、处方、收费单据以及疾病证明。出生证明、死亡证明存根须永久保存,住院病历保存期不得少于三十年,门诊病历保存期不得少于十五年,其他行医资料保存期不得少于三年。
社会医疗机构必须使用市卫生行政主管部门统一印制的病历、门诊登记簿、处方笺、报告书、证明书等业务凭证,不得将其出卖,也不得使用其他医疗机构的票据、病历、处方、检查报告单。
社会医疗机构使用的收费单据,按照国家和自治区有关规定管理。
第三十二条 社会医疗机构对传染病、精神病、职业病、医疗美容的诊治和处理,应当遵守国家有关法律、法规和规章的规定。
第三十三条 社会医疗机构必须对出具的诊断疾病证明或者其他专业性文件的真实性负责。
第三十四条 社会医疗机构应当严格执行灭菌消毒、隔离制度,采取科学有效的措施处理污水和废弃物,积极预防医源性感染和疾病的传播。
第三十五条 社会医疗机构应当承担相应的预防保健工作。发生重大灾害、事故、疾病流行或者其他意外情况时,社会医疗机构及其卫生技术人员必须服从所在地卫生行政主管部门的安排和调遣。
第三十六条 社会医疗机构的卫生技术人员,应接受当地卫生工作者协会的业务指导和行业监督。
第三十七条 社会医疗机构应当依法向市、县卫生行政主管部门交纳管理费。
第三十八条 市、县卫生行政主管部门的监督执法人员在行使监督、管理执法权时,必须依法行政。

第五章 罚 则
第三十九条 对违反本条例第五条,未取得《医疗机构执业许可证》而擅自执业的,由市、县卫生行政主管部门责令其停止执业活动,没收非法所得和药品、器械,并处以三千元以下的罚款;有下列情形之一的,责令其停止执业活动,没收非法所得和药品、器械,处以三千元以上一万
元以下的罚款:
(一)因擅自执业曾受过卫生行政主管部门处罚;
(二)擅自执业的人员为未取得《医疗机构执业资格证书》者或非卫生技术专业人员;
(三)擅自执业时间在三个月以上;
(四)给患者造成伤害;
(五)使用假药、劣药蒙骗患者;
(六)以行医为名骗取患者财物。
第四十条 违反本条例第十四条,歇业后超过一个月不办理注销登记的,由市、县卫生行政主管部门收缴《医疗机构执业许可证》,并处以五百元以上一千元以下罚款。
第四十一条 违反本条例第十五条、第二十条、第二十三条、第二十四条规定的,按照国家和自治区有关医疗机构管理的规定处罚。
第四十二条 违反本条例第二十五条擅自增立收费项目或提高收费标准的,由市、县卫生行政主管部门会同物价部门按照有关规定处理。

第四十三条 违反本条例第二十八条,由市、县卫生行政主管部门按《中华人民共和国药品管理法》有关规定处理。
第四十四条 违反本条例第三十条未经批准擅自发布、张贴、刊登、播放医疗广告或广告中含有诊治效果或不真实、不科学、不健康和开展诊治性病、计划生育手术等内容的,由市、县卫生行政主管部门会同工商行政部门,依照国家有关法律、法规进行查处。
第四十五条 违反本条例第三十一条,由市、县卫生行政主管部门责令限期改正,情节严重的,停业整顿,并可处以五百元以上一千元以下的罚款。
第四十六条 违反本条例第三十三条,出具虚假证明文件,情节轻微的,由市、县卫生行政主管部门给予警告,并处以五百元以下的罚款;有下列情形之一的,处以五百元以上一千元以下的罚款:
(一)出具虚假证明文件造成延误诊治的;
(二)出具虚假证明文件给患者精神造成伤害的;
(三)造成其他危害后果的。
第四十七条 违反本条例第三十八条,超过市、县卫生行政主管部门规定期限三个月仍不交纳管理费的,由市、县卫生行政主管部门限期补交管理费,并按有关规定收取滞纳金。
第四十八条 社会医疗机构内部管理混乱,有严重事故隐患可能直接影响医疗安全的,登记机关可以责令其限期改正或停业整顿。
社会医疗机构及其医务人员在诊疗活动中发生医疗事故的,则依照国家及自治区有关法律、法规和规定处理。
第四十九条 有阻碍监督执法人员对社会医疗机构依法执行公务者,尚不够刑事处罚的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理条例》予以处罚。
第五十条 没收的财物和罚款全部上交国库。
第五十一条 卫生行政主管部门及其监督执法人员在社会医疗机构管理工作中滥用职权,徇私舞弊,索贿受贿的,由其所在单位或上级主管机关根据有关规定严肃处理,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
社会医疗机构由于卫生行政主管部门的过错而造成经济损失,有权依法要求赔偿。
第五十二条 当事人对行政处罚决定不服的,可依照国家法律、法规的规定,向上级行政部门申请行政复议,或向人民法院提出诉讼。
当事人对行政处罚决定不履行而又未在法定期限内申请复议或者提出诉讼的,由原行政处罚决定的部门依法向人民法院申请强制执行。

第六章 附 则
第五十三条 本条例施行前已经批准执业的社会医疗机构,应当于本条例公布之日起6个月内,按照规定进行审核校验、办理登记手续,重新领取《医疗机构执业许可证》。逾期不办理的,按照本条例第四十一条处理。
第五十四条 港、澳、台地区人员或外国人员来我市开设的社会医疗机构,按国家有关规定办理。
第五十五条 本条例应用中的具体问题,由南宁市卫生行政主管部门负责解释。
第五十六条 本条例自公布之日起施行。







1996年11月30日
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国土资源部关于开展土地登记公开查询试点工作的通知

国土资源部


国土资源部关于开展土地登记公开查询试点工作的通知
国土资源部




各省、自治区、直辖市土地(国土)管理局(厅):
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《土地登记规则》的规定,为积极稳妥地开展土地登记资料公开查询工作,加快推进我国土地登记资料公开查询制度的建立,进一步完善土地登记制度,加强土地市场规范化管理,依法保护土地权利人的
合法权益,决定在全国开展土地登记公开查询试点工作。现将有关事宜通知如下:
一、提高认识,加强领导。土地登记公开查询是土地登记制度的重要组成部分,是加强土地市场规范化管理,建立公开、公平、公正的市场秩序的重要措施,是依法保护土地权利人的合法权益,树立政府部门形象的基本要求,也是检验地籍管理等各项土地管理工作的重要手段。此项工
作已列入我部今年的工作计划,将在试点的基础上在全国范围内全面展开。土地行政主管部门要充分认识这项工作的重要意义,认真组织,加强领导,做好试点工作。
首批试点确定30个城市(名单见附件一)。试点所在的省级土地行政主管部门要做好试点的组织协调工作,及时掌握试点进度,总结经验,发现问题,做到上下沟通、协调一致。各试点城市土地行政主管部门要向当地政府汇报,取得政府的支持,将土地登记公开查询作为政府行为,
加大工作力度。要抓紧制定试点工作方案,方案的内容应包括:试点时间、范围、机构、设备,组织落实、方法步骤和工作制度建立的设想,需解决的问题,预期的效果,总结验收的内容等。试点工作方案经省级土地行政主管部门审查后,于2000年2月29日前报我部地籍司。
二、采取措施,保证工作的顺利完成。这次试点为期半年,时间从2000年3月1日至8月31日。各地要在以往工作的基础上,按照我部《土地登记公开查询暂行办法(试点试用)》(附件二)开展试点工作,并将试点中发现和反映的问题及时反馈。各试点单位要明确建立土地登
记公开查询工作制度,并投入必要的人力、物力、财力,保证这项工作的落实;要进一步加强土地登记的规范化管理,结合土地证书年检,对现有的土地登记资料进行清理,保持土地登记资料的现势性和准确性,以保证土地登记公开查询结果的权威性;要主动与有关部门协调,重点解决查
询费用、机构设置等方面的问题,土地行政主管部门内部要互相支持,协调配合,保证这项工作顺利实施,为在全国范围内全面推行土地登记公开查询制度创造条件。试点工作完成后,我部将进行总结验收,届时,各试点单位要及时上报试点总结材料和对《土地登记公开查询暂行办法(试
点试用)》的修改意见。

附件一:土地登记公开查询试点城市名单

1、北京市 崇文区
2、天津市 红桥区
3、河北省 廊坊市
4、山西省 晋城市
5、内蒙古自治区 包头市
6、辽宁省 大连市
7、吉林省 长春市
8、黑龙江省 鸡西市
9、上海市
10、江苏省 苏州市
11、浙江省 慈溪市
12、安徽省 铜陵市
13、福建省 厦门市
14、江西省 新余市
15、山东省 青岛市
16、河南省 漯河市
17、湖北省 仙桃市
18、湖南省 湘潭市
19、广东省 汕头市
20、广西自治区 南宁市
21、海南省 海口市
22、四川省 宜宾市
23、重庆市 渝中区
24、贵州省 贵阳市乌当区
25、云南省 昆明市盘龙区
26、陕西省 西安市
27、甘肃省 兰州市七里河区
28、青海省 西宁市
29、宁夏自治区 青铜峡市
30、新疆自治区 昌吉市

附件二:土地登记公开查询暂行办法(试点试行)
第一条(法律依据) 为充分发挥土地登记的作用,加强土地市场规范化管理,建立公开、公平、公正的土地市场秩序,方便单位和个人查询土地权利状况,保障土地权利人的合法权益,为国民经济和社会发展服务,依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《土地登记规则》,
制定本办法。
第二条(土地登记资料定义) 本办法所称土地登记公开查询是指对土地登记资料的公开查询。土地登记资料是指土地登记机关在土地登记过程中形成和收集的一系列文字和图件资料。包括权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表、地籍图等(以下简称原始凭证)。以及土地登记
机关形成的最终登记结果,包括土地登记卡和宗地图等(以下简称土地登记结果)。
第三条(委托机关) 土地登记机关可以委托其所属事业部门具体承办土地登记查询事务。
第四条(土地登记的查询范围) 土地登记结果可以公开查询,原始凭证可以按照以下规定查询:
(一)土地权利人可以查询其权利范围内的原始凭证。
(二)土地权利的继承人、受赠人可以查询与该土地权利有关的原始凭证。
(三)国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门可以查询与调查、处理案件有关的所有原始凭证。
(四)公证机构、仲裁机构可以查询与公证事项、仲裁案件直接相关的原始凭证。
(五)仲裁、诉讼案件的当事人可以查询与仲裁、诉讼案件直接相关的原始凭证。
(六)县级以上人民政府土地行政主管部门认定的土地权属争议的当事人可以查询与该争议土地权利直接相关的原始凭证。
第五条(查询方式) 土地登记的查询人可以阅读或自行抄录土地登记信息,也可以委托土地登记机关摘录或复制有关的土地登记资料。
对摘录或复制的土地登记资料,土地登记查询人请求鉴证的,土地登记机关应加盖印鉴鉴证。
对无土地登记资料的,应土地登记查询人请求,土地登记机关应当出具无土地登记记录的书面证明。
第六条(委托代理) 单位和个人查询土地登记资料,可以委托代理人或代理机构办理,委托必须出具委托书;境外委托人委托书应按规定经过公证或认证。
第七条(查询土地登记的申请) 单位和个人查询土地登记资料,应当向土地登记机关或其委托的部门提出书面申请,查询原始凭证的,还应提交以下有关证明文件:
(一)土地权利人应当提交其身份证明。
(二)土地权利的继承人、受赠人应当提交发生继承、赠予的证明文件及其身份证明。
(三)代理机构或代理人应当提交委托书、委托人及代理人的身份证明,委托代理机构的,还应出具代理机构证明及查询人的工作证件。
(四)国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门应当由其指定的查询人提交县级以上所在机关、部门出具的证明和查询人的工作证件。
(五)公证机构、仲裁机构应当由其指定的查询人提交当事人申请公证、仲裁的证明和公证机构、仲裁机构出具的证明以及查询人的工作证件。
(六)仲裁、诉讼案件的当事人应当提交仲裁机构或者审判机关受理案件的证明和当事人的身份证明。
(七)土地权属争议的当事人应当提交县级以上人民政府土地行政主管部门出具的土地权属争议案件受理的证明和本人的身份证明。
第八条(特殊登记资料查询的限制) 凡涉及国家安全、军事设施等保密单位的土地登记资料及有关法律、法规规定保密的土地登记资料,按照保密的有关规定查询。
第九条(办理时限) 对符合规定要求的土地登记查询申请,土地登记机关或其委托的部门应当准予查询。
土地登记查询结果需由土地登记机关鉴证的,土地登记机关或其委托部门应在受理申请后5个工作日内,对查询结果予以鉴证。
第十条(查询要求) 查询土地登记资料应当在土地登记机关或其委托部门指定的场所进行。查询人应保持土地登记资料的完好,不得在登记资料上圈点、划线、注记、涂改或拆页等。查询人违反前款规定的,工作人员应当予以制止和纠正;拒不改正的,可以拒绝提供查询和鉴证;造
成损失的,查询人员应当承担赔偿责任。
未经土地登记机关批准,任何单位和个人不得将土地登记资料携带出指定的场所。
第十一条(不予受理) 有下列情形之一的,其土地登记查询申请不予受理:
(一)申请查询的土地不在登记区内的;
(二)查询申请人未能提交合法证明文件的;
(三)申请查询内容超出本办法规定查询范围的;
(四)其它依法不予受理的。
第十二条(不予受理的处理) 对于不予受理的土地登记查询申请以及受理后发现所查询内容属于不予受理查询范围的,土地登记机关或其委托部门应当在5个工作日内,将不予受理的结果和原因通知查询申请人。
第十三条(查询人的责任) 本办法第七条第(三)、(四)、(五)款所列查询人,对查询的原始凭证内容有保密的义务,不得泄漏当事人的隐私或商业秘密。
违反前款规定的,给当事人造成损失及其它后果的,由查询人承担责任。
第十四条(查询收费) 查询土地登记资料所发生的费用由查询人承担。
第十五条 (行政复议、诉讼) 土地登记机关或其委托部门违反本规定,不作为的,查询申请人可依法进行行政复议或提起行政诉讼。
第十六条(处罚) 土地登记人员或土地登记资料管理人员违反本规定,玩忽职守、严重失职出具虚假证明的,依法给予行政处分;造成损失的,依法追究当事人单位的行政责任;触犯刑律的,依法追究当事人刑事责任。



2000年2月14日
析金融“三乱”中的几个法律界限问题

秦德良

摘要:金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。本文从整顿查处“三乱”的原则入手分析了法律责任重合问题、金融“三乱”中的犯罪、金融“三乱”中的行政违法行为以及金融“三乱”行为主体的民事责任的具体界限问题。
关键词:金融“三乱” 法律责任重合

金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。自1998年7月以来,国务院开始部署大规模整顿和查处金融“三乱”,然而,由于“三乱”活动的形成以及其本身的复杂性,使得当前查处金融“三乱”存在法律界限不明晰的问题,即承担法律责任的主体是批准部门、主管单位或组建单位还是个人以及承担的是刑事责任,行政责任还是民事责任,本文从整顿查处“三乱”的原则入手进行简要分析。

一、整顿查处金融“三乱”的原则

金融“三乱”一定程度上是我国在20世纪八十年代初期开始的金融体制改革过程中由于金融政策偏差造成的一种特殊的金融异化现象,它绝不是西方国家那种逃避金融管制,规避金融风险的金融创新,它是在经济高速发展时期,国家金融机构无法满足日益增长的资金需求情况下,由政府号召社会办金融解决资金供求矛盾,之后又畸形发展的产物,一定程度上它还反映了我国金融改革落后于现实的矛盾。“三乱”活动很大程度上是一种政府行为。自1998年7月国务院部署整顿和查处金融“三乱”以来,由于该项工作敏感度高、政策性强,涉及面广,情况复杂,行政执法和司法的任务重,压力大,加之“三乱”活动除金融违法和犯罪以外,又往往与贪污、贿赂、诈骗、渎职等刑事犯罪相关联,因而在整顿和查处过程中必须坚持三个基本原则。

第一、依法整顿和查处。依法办事是法治国家最基本要求之一。整顿和查处“三乱”应坚持依法进行。首先应依据有关金融、经济法律、法规,如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《企业债券管理条例》(1993.8.27),尤其应依照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(以下简称《取缔办法》1998.7.13),《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》(以下简称《实施方案》1998.7.29)、《金融违法行为处罚办法》(1999.2.22),党中央、国务院《关于深入金融改革、整治金融秩序、防范金融风险的通知》以及国务院有关清理整顿农村合作基金会,保险中介市场等的有关方案;其次应依照《行政处罚法》、《民法通则》、《国家公务员暂行条例》;最后应依照《刑法》、单行刑法以及有关刑事法律的司法解释,如《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》(1996.12.16),《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》(1999.6.25)《最高人民法院关于农村合作基金会从业人员犯罪如何定性问题的批复》(00.5.12)等。

第二,谁主管,谁整顿;谁批准,谁负责;谁用钱,谁还债;谁担保,谁负相应责任。《取缔办法》中针对中国人民银行宣布取缔的非法金融机构,提出了“谁批准,谁主管,谁组建,谁负责债权债务的清理清退,没有批准部门、主管单位或组建单位的,由所在地的地方人民政府负责组织清理清退债权债务”的原则,对中国人民银行宣布取缔的非法金融业务,提出了“谁从事,谁负责清理清退债权债务”原则。《实施方案》将这一原则进一步具体化,明确提出对各级地方政府以及国务院直属部门所批准或主管的各类涉足金融业务的非金融机构进行整顿。“谁主管,谁整顿”,主管单位应根据有关法律、法规、规章进行清理整顿;“谁批准,谁负责”,主要是由批准单位负责债权债务的清理清退;“谁用钱,谁还债”“谁担保,谁负相应责任”主要指借款人、担保人应承担偿还债务义务。《取缔办法》着眼于追究“三乱”行为主体的法律责任,重在查处;《实施方案》则根据实际情况着眼于整顿,如此规定,主要考虑到“三乱”行为一定程度上是政府行为,如中央号召各级地方政府、部门批准成立的各类基金会,资金服务部等,这些非金融机构大多从事金融业务,因而坚持先清理整顿,对继续从事非法金融业务的再追究其法律责任,当然对于这类机构中从业人员的贪污、侵占、渎职违法犯罪行为理应追究其法律责任。对于未经任何单位、部门批准而擅自设立非法金融机构和从事非法金融业务的行为主体应坚决追究其法律责任。因而清理整顿的过程同时也是查处违法犯罪的过程。

第三,既要彻底解决问题,又要确保社会稳定。“三乱”活动涉及资金数额巨大,范围广,影响群众多,如仅四川省农村合作基金会集资总额就高达256.9亿元,涉及3000多万群众。因而国务院统一部署整顿查处方案,要求中国人民银行加强对整顿“三乱”工作的领导、组织和协调,地方政府高度重视,积极配合,分步实施,审慎处理,既要彻底解决“三乱”问题,尤其是各地地方政府、部门、企事业单位、个人不得再从事“三乱”活动,同时又要确保社会稳定,特别是妥善解决群众个人到期债务的清偿问题,避免引起大的动荡。对清理整顿中发现和暴露的违纪、违法、犯罪行为,要彻底清查,从严惩处。

二、法律责任重合问题

金融“三乱”虽一定程度上是政府行为,但部分单位,个人利用国家金融政策的偏差,大搞违纪、违法、犯罪活动,因而在整顿、查处“三乱”过程中必须追究有关单位、个人的法律责任、纪律责任。然而涉嫌“三乱”的案件往往表现为行政违法(违反金融、经济法律、法规、规章),刑事违法,甚至民事违法的交织重合,对三者的界定不仅是法学理论而且也是行政执法和司法实践中的难题。

“法律责任是有责主体因法律义务违反之事实而应当承受的由专门国家机关依法确认并强制其承受的合理的负担”,是“法律义务,可归责性和法律负担……三位一体的复杂实体。”[1]根据违法性质和危害程度不同,法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任三类。司法实践中行为人所承担的法律责任往往表现单一,然而三种或两种责任重合的情况亦不鲜见。

法律责任重合是指行为人的同一行为符合两个或两个以上不同的法律责任之构成要件,依法应当承担各种不同性质的法律责任。法律责任的重合是近代法律制度区分不同法律部门的结果。[2]《民法通则》第110条规定:“对承担民事责任的公民、法人需要追究行政责任的,应当追究行政责任,构成犯罪的,对公民、法人的法定代表人应当追究刑事责任。”这就是关于法律责任重合的规定。根据法律责任重合制度,行为人不因承担了某一性质的法律责任而免除其所承担的另一种不同性质的法律责任。司法实践中的法律责任重合主要表现为民事责任与行政责任,民事责任与刑事责任,行政责任与刑事责任的重合,但亦有民事责任,行政责任,刑事责任的重合。法律责任重合情况下,其责任实现方式之所以不实行单类罚而实行数类罚,理由在于民事责任是私法责任,行政责任和刑事责任是公法责任,行为人的行为可能既侵犯了公民或法人的民事权利,同时又侵犯了国家整体法秩序和利益,根据法律的法益保护和公正原则宜实行数类罚,然而对数类罚应作限制解释,它不是绝对的数类罚,而是以一种法律责任为主,其它法律责任仅起补充辅助作用。民事责任与刑事责任重合时,追究民事责任仅限于行为人对受害人造成了实际物质损失的情况;行政责任与刑事责任重合时,由于刑事责任与行政责任种类及功能上的差异决定了在适用刑罚时还可以适用行政处罚、行政处分以补刑罚之不足,如责令停业整顿、吊销营业执照等,同时行政处罚中的罚款应转为刑罚中的罚金。至于三大责任重合时,以刑事责任为主,民事责任可在行政责任中处理,即由行政机关责令返还或赔偿损失,亦可在刑事责任中的非刑罚处置方法中处理(刑法第37条)。

司法实践中行为人的违法行为究竟是民事违法、行政违法、刑事违法主要应从行为人的行为目的、情节、数额、结果上予以区分。

金融“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任重合主要表现为行政责任与刑事责任的重合,当然还有法律责任与纪律责任的重合。明白了法律责任重合的原理及处罚原则后,对“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任、纪律责任的追究就有了理论依据。

三、金融“三乱”中的犯罪

“三乱”中的犯罪行为主要表现为违反金融法律、法规、规章,以欺诈、伪造以及其他方法侵犯银行管理、货币管理、票据管理、信贷管理、证券、外汇、保险管理及其它金融管理,破坏金融管理秩序,依法应受刑罚处罚的金融犯罪行为以及发生在“三乱”活动中的侵占、贪污、贿赂、挪用资金、渎职等犯罪行为。

(一) 乱集资中的犯罪

《取缔办法》第四条规定“未经依法批准,以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”为非法金融业务活动。非法集资即为乱集资。根据《公司法》第84条,第86条,《企业债券管理条例》第10条,第11条,《商业银行法》第24条,第28条,《证券法》第10条之规定,向社会不特定对象集资必须经有权部门的批准,有权部门指中国人民银行,证监会、国务院,部分情况下包括省政府(《公司法》第139条)。合法集资主体仅限于股份有限公司,有限责任公司或其他依法设立的具有法人资格的经济组织,且须严格按法定方式、程序、条件、期限、额度、募集对象进行。《实施方案》对此进一步地作了扩张解释,规定地方政府发行地方政府债券,企业内部针对以内部职工为特定对象的有偿集资亦属非法集资。非法集资是乱集资犯罪的温床,由此构成的犯罪主要有集资诈骗罪,擅自发行股票、债券罪、欺诈发行股票、债券罪以及非法吸收公众存款罪。

四罪均是法定犯、数额犯、结果犯,均侵犯了国家集资管理制度,破坏了国家正常金融秩序。具体而言,集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪侵犯了国家对金融的管理制度,擅自发行股票、债券罪,欺诈发行股票、债券罪,侵犯了国家对股票、债券的管理制度,同时集资诈骗罪、欺诈发行股票、债券罪还侵犯了公私财产所有权。四罪在主观上均出于直接故意,集资诈骗罪还具有非法占有数额较大集资款的目的。这是该罪区别于其余三罪的关键,其余三罪仅仅是为了获得集资款的使用权以应用于生产经营活动。四罪在行为特征上表现为违反金融法律、法规、规章,集资诈骗罪须有诈骗和非法集资二行为特征;非法吸收公众存款罪表现为非法吸收或变相吸收公众存款;擅自发行股票、债券罪表现为违反国家证券法律、法规,未经证监会批准发行股票、债券;欺诈发行股票、债券罪表现为在招股说明书、认股书、公司股票、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或编造重大虚假内容,发行股票、债券,不论其是否经过有权部门批准。四罪在行为结果上均要求数额较大或巨大,至于数额的确认应坚持总额说,即非法集资总额,非法吸收公众存款总额,欺诈发行、擅自发行股票、债券的面值总额。

自然人或单位均可成为四罪主体。单位构成犯罪须是体现单位整体意志,为单位整体利益并由单位主管人员或其指定的人员实施的行为。自《民法通则》第49条规定可以追究法人的法定代表人的刑事责任以来,单位的违法行为逐渐进入了刑法调控范围,但对单位主体的认定有时显得极其困难。根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》,上述四罪在以下三种情况下不以单位犯罪处理而视为自然人犯罪。一是行为人成立公司、企业的目的就是为了实施上述犯罪行为;二是成立公司、企业等单位的目的最初不是为了实施上述四类犯罪行为,但成立后,主要活动不是生产经营,而是实施上述行为;三是直接盗用公司、企业等单位名义实施上述行为,且非法所得由自然人私分。

(二) 乱批设金融机构中的犯罪

根据《中国人民银行法》第4条,《商业银行法》第11条,第146条,第157条,《保险法》第70条等之规定设立金融机构必须经中国人民银行、证监会或国务院批准,否则是非法金融机构。乱批设金融机构中的犯罪主要是擅自设立金融机构罪。

该罪是指未经国家金融主管部门批准擅自设立商业银行、证交所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或其他金融机构(包括外国金融机构)行为。该罪侵犯的客体是国家对金融机构的审批制度;主观上是故意且明知其行为违反了国家金融法律、法规;客观上表现为未向国务院或国务院金融主管部门提出申请而设立,或虽已向国务院或金融主管部门提出申请,但在经审查未批准情况下设立金融机构,或虽经批准但许可证失效后,仍经营金融业务的机构。[3]金融机构擅自设立的金融分支机构亦是非法金融机构。至于已经有权部门批准但未到工商行政管理部门领取营业执照的情况下设立的金融机构不属非法金融机构,仅是金融机构成立瑕疵的问题。该罪是行为犯,只要客观上“擅自设立”的行为完成即构成既遂,而不以开始营业为既遂标志。至于将非法金融机构筹备组织的成立也视为该罪既遂,[4]我们认为不妥。《取缔办法》第三条规定“非法金融机构的筹备组织,视为非法金融机构”,这仅是行政法规定,其目的是为了对其予以取缔,刑法上对此无明确规定,立法、司法上亦无相应解释。若将非法金融机构的筹备组织成立视为既遂,那么非法金融机构正式成立又是什么犯罪形态呢?我们认为非法金融机构的筹备组织的成立仅是该罪的着手。

自然人或单位均可成为本罪主体。无权批准设立金融机构的单位擅自批准成立非法金融机构,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,直接负责人构成滥用职权罪。

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