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青海省西宁市人民政府办公厅


西宁市人民政府办公厅关于印发《西宁市关于节约集约利用土地的若干规定》的通知


　　　　　　　　　　　　　　　　宁政办〔2005〕165号


各区、县人民政府，市政府各局、委、办：
　　《西宁市关于节约集约利用土地的若干规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年十一月八日


　　　　　　　　　　　　西宁市关于节约集约利用土地的若干规定

　　　　　　　　　　　　　　　　　（2005年10月）

　　为全面贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，适应调整经济结构、转变经济增长方式，建设资源节约型社会的要求，大力推进节约集约用地，结合西宁市实际，制定本规定。
　　一、各项建设都要本着节约用地的原则，尽量不占或少占耕地；建设用地必须挖掘用地潜力，增强利用效益，提高土地利用的集约化程度；通过土地的整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地的结构和布局。
　　二、鼓励和引导工业项目向工业园区集中，住宅向社区集中，优化城乡建设用地结构，发挥土地资源集聚利用的效应。
　　三、鼓励企业充分利用原有的生产场地、辅助设施和公用设施，盘活存量土地。引导企业使用标准厂房，鼓励建造多层厂房。停止对企业使用单层厂房的审批。对建造三层（含三层）以上标准厂房的开发业主给予相应的市政工程配套费优惠，其中属三层结构部分优惠20%，属四层及以上结构部分优惠30%。
　　四、实行项目用地控制指标制度。工业项目用地必须执行国土资源部《工业项目用地控制指标》的规定，按照规定的行业、产业用地控制指标和单位面积的投资强度等要求，确定项目供地数量。
　　五、严格控制企业等用地单位内部的行政办公等辅助设施用地面积，一般不得超过项目总用地面积的10%。对投资额小于500万元的工业项目不单独供地，可以依照《青海省国有土地使用权租赁办法》的规定，采取租赁土地使用权或租赁标准厂房的形式取得生产经营场所。农民集体经济组织通过土地置换进入工业园区的，在依法办理农用地转用审批手续后，可以建设标准厂房出租给企业使用。
　　六、教育、工业、科技等项目用地范围内不得建造职工住宅、宾馆和招待所等设施。
　　七、交通、水利、电力、学校等公益性基础设施建设工程项目，应当优化方案设计，按照规定的定额指标控制用地规模，减少占用耕地数量。
　　八、强化对建设用地项目的审查。坚持按照项目审批和供应土地，禁止假借项目建设名义圈占土地。对分期实施的大型建设项目，根据实际到帐资金和生产规模分期确定供地数量，预留规划用地。申请增资扩建的用地单位，应当优先使用已有的建设用地，核定供地面积时，要将已使用的土地与新申请的用地数量一并计算。
　　九、城市建设应从经济社会发展的实际需要出发，合理确定建设规模。所有建设用地必须执行《西宁市土地利用总体规划》和《西宁市城市总体规划》，将其控制在规划确定的范围内。
　　十、实行供地目录制度。严格执行国家《限制供地目录》、《禁止供地目录》与《划拨用地目录》，认真落实国家产业政策，严格控制限制性产业项目供地，从土地供应上制止盲目投资和低水平重复建设。
　　十一、鼓励各类投资者参与旧城改造和新村建设，通过城市土地整理，对已经使用过的建设用地，实施再次利用。
　　十二、对农村居民的拆迁安置房和城市内各类新建用房建设，在符合《西宁市城市总体规划》的前提下，按照西宁市土地级别，在ⅰ级范围内的，鼓励、支持建造高层公寓房；在ⅱ、ⅲ、ⅳ级范围内利用新增建设用地的，必须建造小高层公寓房；在ⅴ、ⅵ级范围内利用新增建设用地的，可以建造多层公寓房。在ⅵ级以外的，根据《青海省农村村民宅基地管理办法》、《西宁市村民住宅用地管理办法》及西宁市人民政府办公厅《关于进一步贯彻落实〈西宁市村民住宅用地管理办法〉的通知》（宁政办[2004]39号），审批农村宅基地。
　　十三、整顿和规范土地市场秩序，强化土地供应的统一管理，创造良好的用地环境。在西宁市市区范围内设立统一的土地市场，提高土地市场的组织化程度。
　　十四、依靠市场配置土地资源。全面推行土地有偿使用，落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，提高土地的市场化配置比例，通过市场显化土地资产价值，增强土地使用者的用地成本意识，提高珍惜土地的自觉性。
　　十五、按容积率地价对土地使用权实行出让。市国土资源管理部门依据规划管理部门提供的规划要求测算楼面地价，预收土地出让金。市规划管理部门在审批建设项目开工放线前，先将建设项目总图送国土资源管理部门核实现容积率与招标拍卖挂牌出让土地时的容积率差价，用地单位缴清土地出让金后，市规划管理部门依据国土资源管理部门送达的《西宁市新建项目容积率地价差价土地出让金收缴回执》办理后续相关手续。
　　十六、运用地价杠杆作用调控土地市场，促进土地资源的集约利用。对利用率较低的项目用地提高供地价格。对收取的市政工程配套费实行差别征收的办法，提高土地利用率。建立土地市场的预警机制，定期向社会公布地价指数，引导和规范房地产市场健康有序发展。
　　十七、市国土资源管理部门应当加强对建设用地的批后监管。对已按批次批准农用地转用、土地征用的建设用地，应及时提供给申请用地单位使用，并对土地使用的情况进行跟踪监督。
　　十八、严格禁止闲置土地。取得土地半年内应当开工建设，对以出让等有偿方式取得土地使用权满一年未动工建设的，土地使用者要依法缴纳闲置费。对闲置两年（含两年）以上的土地，则依法予以收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行市场化配置。
　　十九、本规定适用于西宁市辖区范围内国有和集体所有的土地。
市辖县范围内国有和集体所有的土地参照本规定执行。
　　二十、本规定由西宁市国土资源局负责解释。
　　二十一、本规定自公布之日起执行。

商事审判中适用外观主义原则的范围探讨
与最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》相关条文对照

张勇健 最高人民法院


关于商事审判中适用外观主义原则的必要性，不仅已为广大司法审判者所认同，且已成为实务界和理论界的共识。然而，笔者在有关专项调研中发现，在具体案件的审理中，外观主义原则存在被滥用之虞，其适用范围亟待厘清。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》（以下简称“《公司法司法解释（三）》”）于2011年2月公布实施，其中若干规定不仅体现了外观主义原则在商事审判中的适用，同时也在一定程度上限制了该项原则的适用范围。

一、外观主义原则的基本概念

［案例一］李某与王某约定，由李某出资，王某作为名义股东记载于公司名册并办理公司登记机关的登记。后王某将登记于其名下的股权质押于某银行，某银行接受该股权为质押标的，并向王某贷款。李某提起诉讼，以王某对于质物不享有权利为由请求认定质押无效。

在商事审判的背景下，所谓外观主义原则是指：名义权利人（如案例一中的王某）的行为所表现出来的或者有关权利公示所表现出来的构成某种法律关系的外观（王某为该股权的权利人），导致第三人（某银行）对于该种法律关系产生信赖，并出于此信赖而为某种民事法律行为（设立质押）时，即使有关法律关系的真实状况（李某为该股权的实际权利人）与第三人主观信赖的状况不符，只要该第三人的主观信赖合理，其据以做出的民事法律行为效力受法律的优先保护。[1]

由上述可知，适用外观主义的情形常常涉及三方当事人，即名义权利人（如案例一中的王某）、第三人（如案例一中的某银行）和实际权利人（如案例一中的李某）。这样的情形一定涉及两种或者两种以上的法律关系，如在案例一，有实质股东李某和名义股东王某之间的名义持股关系，有贷款人某银行与名义股东王某之间的质押关系。李某和王某之间的名义持股关系乃双方的内部约定，其不为外人所知悉，我们不妨称之为内部关系，所涉及的当事人李某和王某为内部人。这一内部关系导致特定股权的虚假权利外观。与之相对应，某银行与王某之间的质押关系则为外部关系，这一关系建立在一个虚假权利外观之上，源自外部人（第三人）某银行对于登记于王某名下股权的权利外观之信赖。存在多个法律关系，就存在多个权利，进而存在多个权利之间发生冲突的可能性。在案例一，王某将登记于其名下的股权质押给某银行，因此产生了李某对于股权所享有的财产权和某银行对于该股权所享有的质权之间的碰撞。面对这一纠纷，法官所要解决的是如何适用法律，优先保护哪一个权利。适用《担保法》第63条第1款的规定，[2]认定质押合同无效，其结果是保护李某对于股权的财产权；适用《公司法》第33条第3款[3]的规定，认定李某非为登记于公司登记机关的股东，不能对抗第三人，其结果是保护某银行对于股权的质权。根据外观主义原则，应当适用《公司法》的规定，优先保护某银行的权利，李某作为实质股东虽然对于王某用于质押的股权享有财产权，其亦难以挑战某银行对于该项股权享有的质权之效力。

综上，所谓外观主义实际上是一项在特定场合权衡实际权利人与外部第三人之间利益冲突所应遵循的原则，[4]其要求对于外部人依据对于交易对方权利外观之信赖而为之民事行为的效力予以认可，对于外部人因此取得的民事权利予以保护，实际权利人由此产生的损失，只能在内部关系中解决。

（对照《公司法司法解释（三）》第26条，该条第1款规定，名义股东处分其名下股权，实际出资人请求认定处分行为无效的，应当参照《物权法》第106条的规定处理。[5]亦即只要第三人合理信赖名义股东的质押股权行为属有权处分，且已经办理了质权登记，则其依法取得的质权有效。该条第2款规定，名义股东处分股权造成的损失，实际出资人可以要求其赔偿，亦即实际出资人不能对抗第三人，仅可以通过损害赔偿向名义股东主张权利。第28条亦有类似规定。该两条的规定是外观主义原则的典型体现）

二、外观主义原则不适用于内部关系

［案例二］李某与王某约定，由李某出资，王某作为名义股东记载于公司股东名册并办理公司登记机关的登记。后公司分红，投资回报颇丰。王某拒绝将已分配利润交付李某，并称其为登记公示的股东，理应享有股东权益；王某主张，李某的出资款应为向王某的借款，其愿意偿还。李某以王某为被告，请求认定其享有投资权益、王某应向其给付公司已分配利润。

外观主义原则要求，在权利表征和实际权利不一致的情形，为维护交易安全，应当对于外部人合理信赖权利表征所为的法律行为予以优先保护。因此，外观主义原则的适用很可能导致实际权利人的损失。质言之，如无特殊情形，实际权利人的合法权益当然应受法律保护，仅在其与外部人的合法权益发生冲突之时，方有外观主义适用的余地，而将实际权利人的合法权益置于遭受损失的风险之下。在案例二，争议发生在实际权利人李某与名义股东王某之间，既无合法权益之冲突（王某关于其享有股权的主张乃非诚信使然，不属合法权益之主张），更无外部人之权益须予权衡，因此，无有外观主义原则适用之前提。王某以其登记在册为理由主张其享有股东权，即主张适用外观主义原则确认股权，在无有外部人介入纠纷的情况下，是缺乏根据的。此时，处理本案的事实依据是双方关于名实股东的约定，如属实，王某当然不能对抗李某的诉讼请求。

（对照《公司法司法解释（三）》第25条第2款规定：“实际出资人与名义股东因投资权益的归属发生争议，实际出资人以其实际履行了出资义务为由向名义股东主张权利的，人民法院应予支持。名义股东以公司股东名册记载、公司登记机关登记为由否认实际出资人权利的，人民法院不予支持。”该条款明确排除了名义股东在与实际出资人因投资权益发生纠纷时以权利外观对抗实际出资人的可能性。）

值得注意的是，在案例二，李某起诉主张的是取得投资权益（利润分配），其在诉讼程序上以王某为原告。如果李某向公司主张确认其享有股东权，即要求所谓“隐名股东显名化”，则诉讼请求的性质就完全不同了。根据《公司法》第33条第2款[6]的规定，李某与王某之间关于隐名投资的约定，不能对抗公司，公司依据股东名册的记载，仅以王某为股东向其履行通知召开股东会、分配利润等义务。因此，一般情况下，李某向公司主张其享有股东权是难以得到法律支持的。质言之，在案例二，李某根据其与王某之间的合同约定，要求王某交付公司分配的利润，是一个纯粹的民法纠纷，并无适用外观主义原则这类商事规则的余地。如果李某向公司主张确认股权，其性质属于公司法纠纷——属商法纠纷之一种，则王某的股东名册之记载、公司管理机关之登记，作为股权的权利表征就成为了李某实现其诉讼主张的障碍；李某作为实际出资人，要排除这个障碍，有两种可能性，或者证明股东名册记载与公司管理机关登记错误，或者通过法定程序，即参照《公司法》第72条的规定，经多数股东同意，取得股东资格。

（对照《公司法司法解释（三）》第25条第3款的规定：“实际出资人未经公司其他股东过半数以上同意，请求公司变更股东、签发出资证明书、记载于股东名册、记载于公司章程并办理公司登记机关登记的，人民法院不予支持。”该条款表明，在实际出资人亦即隐名股东意图取得股东身份而并非仅仅主张投资权益时，则其与公司、公司其他股东的关系属于外部关系，受外观主义原则规制。）

三、外观主义原则不适用于非善意第三人

［案例三］某集体企业改制为公司，所有员工等额持股。因公司法对于股东人数的限制，由某甲（原工会主席）为名义股东，代表公司职工持股。公司改制后发展势头良好。公司总经理某乙（原集体企业厂长）与某甲订立股权转让合同，由某乙受让某甲名下的全部股权，并办理了公司登记机关的股东变更登记。公司职工起诉请求认定股权转让行为无效。

外观主义原则不能适用于内部关系，而只能适用于外部第三人，但并非所有外部第三人均可高举外观主义原则的旗帜主张权利。如果外部第三人从事交易时明知交易对手的有关权利外观虚假，或者应当知道此种权利外观虚假（缺乏合理信赖），则其不能主张适用外观主义原则而优先于实际权利人得到保护。

在外观主义语境，案例三的公司职工为实际权利人，某甲为名义权利人，某乙为转让行为的相对人（外部人）。若适用外观主义原则，某乙作为外部人的权利应当优先于公司职工作为实际股东的权利得到保护。但是在本案，却缺少了一个适用外观主义原则的先决条件：外部人为善意，因为某乙作为原集体企业的厂长对于某甲与公司职工之间的名义持股关系应当是明知的。

在权利外观和权利实质状况不一致的情形，名义权利人对于其名下财产并无处分权利，无论是出售、抵押、质押或者是其他任何形式的处分。因此，在上述案例一、案例三，无论是王某将其名下的股份质押给银行，或者是某甲将其名下的股份转让给某乙，其行为之实质均属无权处分。或有意见认为，股权既然登记在名义股东名下，名义股东的处分就不能说是无权处分。[7]这一观点的理由是，名义股东毕竟是记载于股东名册、登记于公司登记机关的股东，其具备权利外观，因此，名义股东就是股权的权利人，其对股权的处分不属无权处分。笔者认为，此种观点是将权利外观绝对化了。无论是股东名册的记载还是登记机关的登记，作为一种权利外观，仅具权利推定效力而已，而权利外观与实际权利状况不一致的情形并不鲜见。实际上，在我们讨论的无权处分的情形，处分行为人均具备权利人外观。例如借用人对于借用物的占有、房产名义权利人的登记，等等。无权处分制度就是要解决这类具备权利外观而无实质权利的行为人之处分所带来的问题，因此，笔者认为，名义股东处分股权的行为当然是一种无权处分。

关于无权处分的效力问题，立法的态度曾经有重大的变迁。在《合同法》颁布施行之前，一般认为无权处分他人财产的行为均属无效。《合同法》出台对于无权处分行为的态度有了适度的宽容，其规定权利人对于无权处分的合同予以追认的，可以认定合同有效。[8]然而，《合同法》的这一规定也引起了一些争议，即在权利人对于无权处分合同未予追认时，如何认定无权处分合同的效力？《物权法》的颁布从物权取得的角度确立了善意取得的法律制度，根据其规定，在无权处分的情形，只要受让人受让财产符合《物权法》第106条规定的几项条件，受让人可以取得相关财产的所有权。《物权法》的上述规定无疑对于我国民法制度的完善与进步具备十分重大的意义，但对于有关合同效力问题仍语焉不详。笔者倾向于认为，在无权处分的情形，应当区分合同效力与物权变动的效力。关于合同效力，应当严格依照《合同法》第52条的规定予以确定，如无其它无效因素，不应仅因其属于无权处分而认定为无效；而无权处分时的物权变动效力，则可根据《物权法》第106条的规定予以认定。股权作为一种财产性权利，其物权属性与其他财产相比并无差别，因此，股权的无权处分问题应可参照以上善意取得之原则处理。

适用善意取得原则的首要前提是受让人为善意，从另一个角度说，亦即受让人合理信赖其交易对手有权处分交易标的。在案例三，公司总经理某乙明知某甲作为原工会主席，仅仅是一个名义持股人（名义股东），其并无权处分实质权利人公司职工的股权，但仍受让某甲名下的股权，主观为非善意，更无从说起“合理信赖”某甲有权转让股权，因此，公司职工关于股权转让行为（股权权属的变动）无效的诉讼主张应予支持。

（对照《公司法司法解释（三）》第26条，该条第1款规定，名义股东处分其名下股权，实际出资人请求认定处分行为无效的，应当参照《物权法》第106条的规定处理。《物权法》第106条规定的保护第三人取得权利的第一个条件就是，其受让权利时，主观心态为善意。据此，第三人如果明知处分人为无权处分，则不能以外观主义原则对抗实际权利人关于处分行为无效的主张。）

四、外观主义原则不适用于被冒名的名义权利人