嘉兴市行政执法错案和执法过错责任追究办法

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案外人撤销之诉制度是新民事诉讼法创设的一项全新的制度，是与新民事诉讼法所确定的诚实信用原则相配套的一项制度。其立法宗旨和目的是为了更加有力地打击虚假诉讼，更加有力地保护案外人的合法权益，而赋予权利受到侵害案外人的救济手段。但该项新制度的出现，是否意味着与此相关的案外人申请再审制度历史使命的完成？应当如何评价两项制度之间的关系？这是当前大家在学习和贯彻实施新民事诉讼法时争议的热点和难点问题。有观点认为，案外人撤销之诉制度可以取代案外人申请再审制度。笔者持反对态度，具体理由如下：


一、在法条上，两项制度同时并存


新民事诉讼法增设了案外人撤销之诉制度，在第一编总则第五章诉讼参加人第一节当事人的第五十六条第三款规定：“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。”该条款从案外人主体范围、案外人提起诉讼前提条件和时间、案外人撤销之诉的处理程序等方面，构筑了我国案外人撤销之诉制度。


与此同时，新民事诉讼法仍然保留了1991年民事诉讼法就已设定且在2007年民事诉讼法修改时又进一步完善的案外人执行异议和申请再审制度，具体体现在新民事诉讼法第三编执行程序第十九章一般规定的第二百二十七条中，即“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五内审查，理由成立的裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”该条款内容与2007年版民事诉讼法第二百零四条内容完全一致，均从案外人提起异议时间、程序以及案外人行使申请再审权前提条件等方面，构筑了我国案外人申请再审制度。由此可见，两项制度在新民事诉讼法的条文中同时存在，且内涵明显不同。


二、在性质上，两项制度不尽相同


案外人申请再审制度和案外人撤销之诉制度性质上有差别。案外人撤销之诉属于起诉权范畴，是以案外人重新起诉的方式对已经生效裁判文书提出异议，是从案外人起诉权角度切入并启动一个相对独立的新的诉讼的一项制度。该制度充分体现了新民事诉讼法进一步强化和保护包括案外人在内的当事人起诉权的立法特点。


案外人申请再审权属于申诉权范畴，是以案外人通过申请再审的方式对已经生效的裁判文书提出异议，是从案外人申请再审权角度切入并对生效裁判文书启动再审程序的一项制度。该制度充分体现了2007年版民事诉讼法进一步强化和保护当事人再审申请权的立法特点，是民事诉讼立法上对申请再审进行诉权化改造的必然结果，也是针对当下申请再审难、涉诉信访多而采取的必要的疏导措施。可见，两项制度在保护案外人合法权利的切入点不同，在性质也就存在差异。


三、在程序上，两项制度截然不同


有关案外人撤销之诉制度的条文处于新民事诉讼法第一编总则的当事人一节中，但条文中没有规定该制度适用何种诉讼程序。审判实务中，有观点认为适用普通程序，有观点认为适用简易程序，还有观点认为适用再审程序，现在主流观点认为应参照简易程序实行一审终审，当然最终有待最高人民法院司法解释予以明确。不过笔者认为，该项制度适用再审程序的可能性不大，因为从体例上分析，新民事诉讼法没有将其放在审判监督程序（再审程序）章节中，也就是说，没有采纳我国民事诉讼法学泰斗江伟老师在民事诉讼法修改建议第三稿中提出的将该制度放到再审程序中的观点。


新民事诉讼法将案外人申请再审制度放在第三编执行程序中，并明确规定案外人认为原裁判错误的，依照审判监督程序按照再审程序办理。可见，对于案外人申请再审制度，新民事诉讼法仍然延续了原先民事诉讼法及其相关司法解释所确定的适用再审程序（审判监督程序）的传统思路。


四、在效果上，两项制度优势互补


笔者认为，两种制度在效果上的差别是彼此不能相互取代的最根本原因，也是影响案外人选择其中之一进行救济的决定性因素。案外人行使撤销之诉和申请再审权虽然都有可能产生颠覆生效裁判文书的法律效果，但是颠覆的效果截然不同，各有优势，且彼此优势互补。具体表现为：案外人申请再审制度可以“快速”地颠覆生效裁判文书，案外人撤销之诉制度可以“彻底”地颠覆生效裁判文书。


案外人不服生效裁判申请再审，法院受理后经过审查，只要符合新民事诉讼法第二百二十七条规定的申请再审条件，一般就可以立即收到提审或者指令再审并立即中止原裁判文书执行的民事裁定文书，故该制度能够快速地满足合法权益已经受到或者即将受到生效裁判文书执行侵害的案外人的需要，非常适用于那些需要立即中止生效判决执行的案件。比如，轮候查封债务人乙公司已经抵押给他人资产的债权人甲公司，发现此前债务人乙公司与抵押权人丙公司办理的资产抵押有恶意串通逃避债务之嫌，而此时法院已经开始依据抵押权人丙公司申请对债务人乙公司的抵押财产进行执行，为了防止产生不必要的损失，甲公司作为案外人选择案外人申请再审渠道予以救济的效果是最佳的，如果情况属实，法院就会立即裁定中止执行。当然，该制度的弊端是对生效裁判文书的执行是“中止”不是“终止”，其法律效果是暂时的，最终法律效果取决于审判监督程序的裁判结果；另外，该制度还有一个弊端就是案外人在审判监督程序中不是当然的当事人，其是否能够进入再审程序，取决于再审法庭的决定。故该制度不能从根本上满足和解决案外人的诉求，且案外人在再审期间处于被动参与诉讼的状态。


案外人提起撤销之诉，一般情况下只要符合新民事诉讼法第五十六条第三款的规定，必然会启动审判程序，案外人也必然会成为该案原告，直接参与诉讼并主张权利。不过，撤销之诉的程序启动以后并不能立即产生中止原生效裁判文书执行的法律后果，只能等到案外人诉讼请求得到法院支持及原生效裁判文书被依法撤销之际，案外人阻止生效裁判文书执行的目的才能实现。可见，该制度虽然可以从根本上阻止对案外人合法权益的侵害，但弊端是需要经过一个比较漫长的诉讼过程。故该制度能够彻底满足那些合法权益将受到生效裁判文书侵害的案外人的需要。也就是说，该制度非常适用那些不需要立即中止生效裁判执行就能实现案外人诉请的情形，能够最大限度满足那些合法权益将受到生效裁判文书侵害的案外人的需要。比如，甲以其与乙存在雇佣关系为由诉至法院，要求乙支付劳动报酬。乙辩称甲不是其雇佣的而是丙雇佣的，法院于是在没有通知丙参加诉讼的情况下就以此为由裁定驳回甲的起诉。在该案例中，生效裁定本身没有实际执行内容，对案外人丙不产生直接损害，但基于该生效裁定所作出的甲与丙之间存在雇佣关系的认定，甲完全有权向丙主张权利。故丙作为案外人如果对此有异议，选择案外人撤销之诉予以救济的效果是最佳的。丙不仅能够启动诉讼程序完全表达自己诉求，而且不用担心生效裁定执行可能产生的负面作用。


综上，两项制度的差异决定了案外人撤销之诉制度不能简单取代案外人申请再审制度。相反，我们在审判实务中，应当顺应新民事诉讼法的立法精神，充分尊重和保护案外人行使撤销之诉和申请再审的权利，并充分发挥两者的各自优势，最大限度地满足案外人维护自身合法权益的需要，从而切实维护中国特色民事诉讼制度的“公正、高效、权威”。


（作者单位：安徽省高级人民法院）
加强和完善人民陪审员制度的思考

雍定远


（一）

《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定：“人民法院审判案件实行合议制，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行……。第三十八条还规定：“……人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。人民陪审制度是我国审判制度的重要组成部分，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是我国社会主义民主政治的重要内容之一。实行陪审制度对于人民群众参与国家管理，促使审判机关公正司法，实现司法民主等方面具有积极意义。
人民陪审制度渊源于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期。它不仅开创了一条具有中国特色的人民参与国家政权建设的重要途径，同时也为实现社会主义法制建设提供了坚实的政治基础和社会基础。几十年来的实 践证明，人民陪审员参加人民法院的审判工作，对人民群众参加国家管理，保证审判权全面、正确地反映人民的意愿，客观、公正地行使审判权，防止审判权的滥用；保证审判机关密切联系群众，防止案件审判的暗箱操作，扩大审判 工作的政治效果，提高人民法院的办案质量和效率，确保司法公正，防止司法腐败起到了积极的作用。
但由于历史的原因，人民陪审员制度在实践中，尚存在一些问题，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，即人民陪审制度在现实中产生一些“异化”，使其未能充分发挥其积极作用。因此，为了使人民陪审制度与社会主义市场经济条件下的审判方式相适应，进一步完善人民陪审制度势在必行。当前，人民陪审制度主要还存在以下几方面的问题：
陪而不审 在目前的人民陪审员参加法院审判案件之中，有相当一部分陪审员只把参与的程度停留在“陪”的基点上，具体审判案件时，陪审员只是坐在审判台上，做做样子，摆摆架式，形同虚设，只有形式上的陪审员参与审判，毫无实质上的审判可言，成了完完全全的“陪衬，庭审中，对询问当事人、质证、认证，完全由审判长一人进行。在具体评议案件时，也是审判长一人综述案件事实，阐述有关法律规定，拟定处理意见，陪审员只是机械地同意或否定，名义上是适用普通程序审理，实质上是普通程序形式下的审判长独人审判。人民陪审员参予审判工作，其立足点应该放在“审”字上，帮助审判长查漏补缺，协助审判长组织庭审，评议案件时充分发表自己对案件事实、法律规定、处理意见等方面的见解和看法，发挥自己的主观能动性，力求公正审判。造成陪而不审的主要原因是由于陪审员业务素质不高所致。人民陪审员来自基层，熟悉基层的民情民意，熟悉当地的政治、经济情况，他们被群众视为代表，应当说，正是有了这样的条件和基础，人民陪审员才能发挥积极的作用，如协助调解、说服当事人等等。但是，审判工作是一项专业性很强的工作，特别是要适应社会主义市场经济体制的新格局，要求审判工作实行新的审判方式，人民法院的专业审判人员都要加强学习，进行不同层次、不同形式的专业培训，而对人民陪审员这支非专业的审判队伍来说，这项工作显得更为重要，现在人民陪审员普遍缺乏法律知识，审判长为了更好地发挥合议庭的整体作用，不仅要向他们介绍案情，而且还要讲解法律，费时费事，难怪有人产生废除陪审制度的想法。然而，人民陪审制度取消了，对人民群众参加国家管理，审判权全面正确反人民的意愿又如何体现。造成人民陪审员业务素质不高，陪而不审的现象与我们无配套的人民陪审员管理措施有密切的关系。
参与意识不强 人民法院组织法第三十八条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。这是国家通过立法，规定审判机关吸收非专业审判人员参加人民法院案件的审判制度。虽然陪审员与审判员在法律上的定义不同，但是陪审员和与合议庭中非担任审判长的审判员的权利义务并没有什么区别，审判权是国家权力的一种，人民陪审员参与案件的审判就是人民参加管理国家的具体表现。但是，由于大部份陪审员都有自身的本职工作，有的单位也不支持其参与审判，且有的陪审员认为，这是份外之事，故总是被动地参加审判案件，接到人民法院参加组成合议庭审判案件的通知后，总是机械的来和机械的去，对案件事实和法律规定，不闻不问，毫无主动性可言，有的陪审员甚至不知自己肩负着民众的意愿、社会责任和历史责任，认为参加亦可，不参加亦可，还有个别陪审员认为参加审判案件的待遇低，补助费用少，不如干其他工作的收人多，在人民法院邀请其组成合议庭陪审时，干脆不出庭。造成人民陪审员参加审判意识不强的原因．主要是陪审员的主人翁意识不强，政治素质不高所致。
陪审补助费偏低 人民法院组织法第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工作资收入的，由人民法院给以适当的补助”。确定陪审费数额应当以当地的经济状况和工薪阶层的平均收入为依据。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，人民生活水平的提高，陪审补助费的数额也应当随之增长，不应停留在某个年代的数额上。但是，人民法院属于地方政府财政拨款单位，由于地方经济不发达，财力差，办案经费都难以保障，如还要负担数额不小的陪审费用，不是一件容易的事情。
(二)
实践证明，实行人民陪审制度，在建设具有中国特色司法制度的进程中具有重大的意义。人民陪审制度既要坚持，又要对其在具体实施中出现的问题认真思考，做到扬长避短。笔者认为，在新的形势下，要使人民陪审工作适应新的审判方式，必须解决以下几个问题。
陪审员的素质 陪审员的素质是陪审员胜任陪审工作的前提和基础，是其所参与陪审案件公正处理的先决条件，明确陪审员的素质要求，对人民陪审制度的进一步完善至关重要。陪审员的素质主要包括政治素质、心理素质、文化素质和业务素质等。
1、政治素质 政治素质是陪审员的首要素质，是陪审员进行各种精神活动所应当具备的政治立场、思想观点，以及政治理论素养和政策水平等方面的基本条件，它是与陪审工作的性质、任务和工作要求相适应的特殊教养和特定的品质。在社会主义市场经济条件下，陪审员具有良好的政治素质是其所参加审判的案件公正与否的先决条件。陪审员政治素质要求的落脚点不仅要放在国家的民主法制建设上，而且还要克服把政治与经济割裂开来或对经济工作漠不关心的单纯政治倾向．确立和强化为经济建设中心服务的思想。此外，陪审员的政治素质还包括有高度的组织纪律性和反腐倡廉意识等。
2、心理素质 陪审员的心理素质是陪审员的心理素养，即陪审案件时所处的心理状态。陪审员的心理素质要求，也是一个判者所必须具备的心理状态，他包括无求、无畏、不躁、有情、力学。①无求。俗话说：“无私则无畏，无所求则无所惧”。如果陪审员因为追求某些卑下的目标而有求于人，以致奴颜婢膝，畏首畏尾，从而也就不敢伸张正义，不敢秉公执法。②无畏。所谓刚直不阿，必须用无所畏惧的勇敢作保证。陪审员必须有大无畏的精神，不向权势低头，不对压力让步，公正廉明，刚直不阿，否则，将有负陪审的神圣使命。③不躁。急躁是审判工作的禁忌，不躁则是陪审员个人修养的起码要求。不躁才能保持心力集中，进行冷静的分析；不躁才能保持心平气和，听取充分陈述；不躁才能保持心思理智，作出公正裁判。④有情，这里所说的有情，仅指同情心，陪审员和普通人一样，同样具有人所共有的仁爱、怜悯之情，并非嗜杀成性，专以给人痛苦或者重罚来体现个人的价值，特别是对当事人中贫弱而无助者，不能冷漠视之，无动于衷，应该深刻同情，给予法律保护，看问题既要看到正面，同时也要看到反面。⑥力学。知识是无限深广的，个人的精力和视野总是有限的，案件的类型也总是千差万别，就是同一类型的案件，情况也不可能完全相同。因此，陪审员必须具有力学精神，常学不倦，方能适应陪审工作的要求。
3、文化素质 知识是人类社会认识的成果和智慧的结晶，只有掌握了知识，才能认识世界，可以说文化素质是现代人应当具备的基本素质之一，对于陪审员，这项素质显得犹为重要，这里所指的文化素质是指陪审员在文化知识方面的素养，这是陪审员获得专业知识和相关知识的前提，也是陪审员在审判案件时价值取向的基础，对于陪审员而言应当达到一定学历要求所获得自然科学和社会科学的基本知识，按照这一要求，陪审员的文化知识水平最低应达到高中以上文化程度，一般应具有大专以上文化水平，如果文化程度太低，对法律专业一窍不通，那么在法庭上，面对法官，律师的“法言法语”将很难理解，即使再加解释，也困难很大，将不利于审判效率的提高，也不利于司法公正的实现。因为法律是一门专业性很强的职业，它对从业人员有特殊的要求，不分层次高低而都参加陪审是不具可行性的。由于陪审制度存在司法的职业化与陪审员非职业化的矛盾，所以，不能形而上学地认为对陪审员知识的要求就是排除了民众对审判的参与，就是对“司法民主”的背离，不附任何条件地、一股脑地规定所有民众都可参与陪审，这是不现实的，实行起来效果也不理想。所以，对陪审员的文化程度要求，笔者认为应当是“大专或者本科以上”，至少也不能低于“高中”，这才有助于审判的顺利进行。
4、专业素质 专业素质是陪审员从事陪审工作的核心部分，不具备专业素质，陪审员就无从谈及协助指挥庭审，参加评议。当然对于陪审员来说，不应当要求他们达到职业法官所具备的法学理论水平和较为丰富的审判实践经验。但是原则上应考虑具有法律专业知识，对于法律程序和法律实体上的有关规定应当熟悉掌握，否则，陪审又会走进陪而不审的老一套。
人民陪审员的产生 人民法院组织法第三十八条规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺政治权利的人除外”。陪审员由选举产生，这是法律规定，选举能体现民众的意愿，本无可厚非，但是，选举产生的陪审员是不是人人都具备应有的素质，适应人民法院审判工作的要求，这一点可能谁也不敢下肯定的结论。人民陪审员既然在执行职务期间与审判员具有同等权利，那么审判员的任命程序也适用于陪审员，笔者认为，人民陪审员应当在选举产生的基础上，经过考察后，由人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。选举的职数应当大于人民法院所需陪审员的职数，在选举的基础上择优任用。对于国家行政机关、司法机关等单位素质较高的退休干部，经过考察后，可以不通过选举直接由人民法院院长提诸同级人大常委会任命为特邀陪审员。
人民陪审员的管理 人民陪审员经任命后，同人民法院的审判员就具有同等权利，因此，建立健全陪审员的管理制度至关重要，由国家组织人事部门或审判机关制定一套陪审员的管理措施迫在眉睫。其中，应对陪审员的产生办法、权利义务、任职条件、待遇报酬等方面加以明文规定。笔者认为，为了使陪审员适应审判工作的需要，应当由人民法院组织陪审员进行定期培训；为了调动陪审员的工作积极性，可以对陪审员评定等级职务，在此，可将陪审员评定为陪审员，中级陪审员和高级陪审员，并对不同等级的陪审员在陪审费用和陪审案件的难易程度上都应当有所区别。对于陪审员徇私枉法或陪审造成错案 的应当给予处理。处理可以由其所在单位和人民法院进行，处理的方式，可采取降级、记 过、取消陪审员资格等。
建立专家陪审体系 这里所指的专家， 并非专指有学术研究或重大发明的人，而是指具有某种专业、技能特长的有识之士。对于一些复杂的、技术性、专业性特别强的案件，吸收有关专家参加审理，这是非常有益的。专家参与审判，它有助于克服法官知识的有限性和片面性，弥补法官专业知识的不足，对于推进案件的顺利进行和纠纷的合理解决，具有重大意义。这些 人虽然有的对法律不一定很熟悉，但是在某些专业技能方面，有较为突出的特长，如能吸收其参与陪审，可以解决很多非法律方面的专业问题，从而对提高审判效率可以起到立竿见影的作用，对于专家陪审员，笔者认为主要包括主任医师、工程师、会计师、审计师以及其他具有专业特长的人，对于组建专家陪审员队伍，可以根据各地的具体情况，通过各级法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命的程序进行。此类陪审员人数不宜过多，基层法院一般可考虑在五名以下为宜，中级以上法院可以适当增加名额，专家陪审员在人民法院执行职权期间，人民法院应当为其解决有关费用，如旅差费，适当的补助费等。
关于物质保证问题 陪审员代表人民参加 审判机关的审判工作是法律赋予的权利，同时也要承担一定的责任，陪审虽然是一项光荣的任务，但是在现代市场经济条件下，“经济杠杆”的作用越来越强，陪审员参与陪审，必然要耗费一定时间和精力，如继续以五十年代的那种靠陪审员内心的好奇、责任感为动力，让陪审员无偿参与审判，很少有人愿意干这种出力不讨好的事情，所以，给予陪审员以适当的补助，是相当必要的。但鉴于各地财政状况的不同，在具体补助数额上则应有所差别。陪审员在法院执行职务所需的费用，应当列入财政预算范围，并作为专款由同级人民政府统一拔给人民法院专用，并做到实报实销。人民陪审员有工资收入的由原工作单位全额发给工资，在陪审期间的待遇，应视为在本单位上班同等对待，同时还应适当给予适当补贴。没有工资收入的和专家陪审员，人民法院应根据其工作量，按标准发给报酬。这对人民参加国家管理的支持，也是人民法院提高办案质量和办案效率的有力保障。
应该说，我国发展到今天的人民陪审制度与西方基本上由不懂法律的外行人组成的陪审团制度有着质的区别，我国的陪审员有一个从外行发展到内行、从非专业发展到专业、从不懂法发展到懂法精通法律的过程，而这种发展过程又基本上是通过参与陪审这种特殊的形式进行的，这种特殊发展形式在我国社会主义初级阶段的社会形式下有着强劲的生命力，笔者相信经过加强和完善的人民陪审制度在依法治国的历史进程中一定会发挥其积极作用。


四川省泸州市纳溪区人民法院 雍定远

二00三年五月十八日

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