上海市人民政府关于印发《上海市新型墙体材料专项基金征收使用管理实施办法》的通知

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国家食品药品监督管理局


关于贯彻落实国务院食品安全委员会办公室《关于进一步加强保健食品质量安全监管工作的通知》的通知

国食药监办[2011]492号


各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局（药品监督管理局）：

　　日前，国务院食品安全委员会办公室印发了《关于进一步加强保健食品质量安全监管工作的通知》（食安办〔2011〕37号，以下简称《通知》）。各级食品药品监管部门要认真按照《通知》要求，在各级党委和政府的领导下，在食品安全议事机构的指导下，全面落实加强保健食品质量安全监督工作的各项任务。现就有关要求通知如下：

　　一、充分认识贯彻落实《通知》要求的重要性和紧迫性
　　保健食品质量安全关系到人民群众身体健康和生命安全。当前，保健食品质量安全形势严峻，监管任务十分艰巨，《通知》针对保健食品质量安全各环节存在的问题，统一进行了部署，明确了各环节监管的目标、任务和责任，是加强保健食品质量安全的重要指导性文件。各级食品药品监管部门要充分认识贯彻落实《通知》要求的重要意义，以对党、对国家、对人民高度负责的精神，把贯彻落实《通知》要求作为2012年一项重要任务抓紧抓实抓好，深刻领会精神实质和各项要求，充分认识做好保健食品质量安全监管工作在贯彻落实科学发展观和社会综合治理中的重要作用，切实把思想和行动统一到《通知》的精神上来，进一步增强做好保健食品质量安全监管工作的责任感和紧迫感。贯彻落实《通知》要求，必须坚持安全第一、科学监管的原则，要切实加强监管，落实质量安全责任，提高监管效能，不断提高保健食品质量安全保障水平。

　　二、认真做好生产经营监管工作
　　各级食品药品监管部门要以全面加强质量安全监管为核心，以规范许可，加强生产经营、标签标识和广告监管为重点，严格落实企业主体责任，完善监管机制和制度，确保保健食品质量安全。
　　（一）规范保健食品许可管理。要严把准入关，严格审评审批标准，加强产品受理、现场核查、审评审批各环节管理，加强许可检验机构和审评专家的管理。要严肃审评审批纪律，建立健全审评审批责任制，切实提高产品许可工作质量、效率和透明度。国家局正在抓紧制定《保健食品生产许可管理办法》和修订《保健食品良好生产规范》，严格生产许可审查标准，制修订工作完成后，各省、自治区、直辖市食品药品监管部门要对已获生产许可的企业限期按照修订后的生产许可条件进行重新审核，不符合审核条件的限期整改，整改不合格的要坚决取缔，并予以公告。
　　（二）强化生产经营监督检查。要加大对生产企业原料采购、委托生产和批发市场等重点环节、重点领域的监督检查，增加检查频次。要采取飞行检查、突击检查、暗访暗查等方式，加大日常监督检查工作力度，不断规范生产经营秩序。要严格落实企业主体责任，指导生产经营企业完善并落实进货查验、索证索票等各项质量安全制度，督促生产企业加强原料采购管理，按照批准的配方和工艺组织生产，规范保健食品标签说明书内容，严格执行保健食品良好生产规范。要建立监管信用档案，建立健全保健食品生产经营企业信息数据库，完善保健食品质量安全追溯体系，加快推进保健食品生产经营监管诚信体系建设，及时向社会公告违法企业及其法定代表人“黑名单”。
　　（三）加强保健食品检验和质量抽验。各级食品药品监管部门要认真做好保健食品安全风险监测和质量抽验工作任务，加强对减肥、缓解体力疲劳、辅助降血糖等社会反映强烈，违法违规宣传较多的功能产品非法添加行为的监督检查和抽检，及时曝光问题产品及其生产经营企业。要针对重点品种、重点环节和重点领域，扩大抽检范围，增加抽检频次。要督促生产企业加强自检，做好真实、完整和连续的自检记录。要加强对非法添加药品成分补充检验方法和保健食品快检方法的研究和使用。

　　三、严厉打击违法违规行为
　　各级食品药品监管部门要健全协调配合机制，及时向有关部门通报案件查处信息，形成全面治理和严厉打击的高压态势和合力，对违法违规行为要依照法定高限从严从重处罚。对普通食品违法违规宣传和违法添加等违法违规行为，一律移交负责审批或监督的职能部门查处；对未按规定建立索证索票、进货查验制度导致无法追溯产品源头的，一律依法责令停产停业，并严肃处理；对保健食品虚假广告等违法违规宣传的，要加强监测，对违法违规广告的，一律移交工商部门；对涉嫌非法添加的，一律提请公安机关立案侦查，并配合做好调查取证工作，严禁以罚代刑、有案不移。要健全社会监督机制，建立健全保健食品安全有奖举报制度，畅通举报、投诉渠道，鼓励生产经营单位内部人员举报。要积极支持媒体舆论监督，对媒体披露的问题要一查到底，公开查处案件，及时回应社会关注问题，切实加强新闻宣传和舆论引导工作。

　　四、加强监管能力建设
　　各级食品药品监管部门要大力推进保健食品质量安全监管能力建设，加快推进职能交接，保证职能到位，机构到位，人员到位，并配齐配强监管人员，切实落实监管经费，加快推进检验检测、风险控制等技术支撑体系建设。要积极创新监管手段，提升监管能力，加快推进保健食品质量安全监管信息化建设，加强保健食品安全应急管理能力，健全应急管理组织体系，完善应急预案和管理制度。同时，要强化监管人员培训，不断提高依法行政水平和科学监管能力，做到严格执法、公正执法、廉洁执法和文明执法。

　　五、加强组织领导
　　各级食品药品监管部门要统一思想，提高认识，加强领导，落实责任，切实加强保健食品质量安全监管，要把严厉打击保健食品领域假冒伪劣、虚假宣传和非法添加摆在重中之重，有效解决保健食品质量安全的突出问题。各级食品药品监管部门主要领导要亲自过问，分管领导要深入一线，靠前指挥，保健食品监管、稽查和技术监督等相关业务机构要加强协调，形成合力，有序推进，确保各项工作落到实处。各级食品药品监管部门要进一步增强监管责任意识，细化和明确各级监管岗位职责，严格落实岗位责任制和责任追究制，要在当地政府的统一领导下，切实加强与卫生、工商和质监部门的配合，加强信息沟通和反馈，重大事项要及时报告当地政府和上级食品药品监管部门，对监管中的失职、渎职等行为，要依法依纪严肃追究责任。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十二月十三日


消费者权益与弱者保护理论

重庆市三峡监狱·王俊


随着社会经济的不断发展，我们每个人作为消费者越来越被推到了市场的前沿，作为消费方同时也是受益者在做着上帝梦的同时，却逐渐成为了消费市场的弱势群体。面对鱼龙混杂的消费环境，自身的权益一次次地受到侵害，在消费的大潮中变得伤痕累累的时候，我们呐喊维权，呼唤诚信。十年前颁布的《中华人民共和国消费者权益保护法》现已实施十一年，事实证明，《消法》在一定程度上维护了消费者的权益；密切了政府与人民群众的联系，《消法》提出的“诚实信用”精神，促进了市场经济的健康发展。但在现实的消费环境中却还是有一些不尽如人意的地方。让我们来看一下近几年来3.15活动的主题：1997年：“讲诚信、反欺诈”； 1998年：“为了农村消费者”； 　1999年：“安全健康消费”；2000年：“明明白白消费” ；2001年：“绿色消费”； 2002年“科学消费”； 2003年“营造放心消费环境”；2004年“诚信，维权”；2005年“健康.维权”。虽然纵向来看我们的消费环境、消费要求和消费质量有了明显的提高，但从横向来看我们的消费环境并没有太大的改观，在我们要求美好的愿望旁边总是有一个不和谐的音符如影随形——失却诚信,也就是说我们的市场这么些年来连基本的诚信问题都没有解决，消费者所处的环境还是一个危机四伏的消费环境.
消费者在现有的消费环境中，由于本身专业知识和辨别能力的差异和局限性，所以常常造成这样一种怪现象：市场往往要求消费者在进入市场之前必须要具备全面的关于消费品的知识，否则出了问题就是你消费者的责任，是你自身辨别能力的问题。在这里经营者硬性地把过错责任转嫁给了消费者，就象车子违规撞了行人，反倒怪行人没有生就一副钢筋铁骨。即使有的经营者承认自己有责任，那也是承诺起来信信然，解决起来期期然。因此在这里消费者完全处于一个被动的消费环境当中，是消费环境中名副其实的弱势群体。在这里所说的弱势群体不仅包括老弱妇幼，由于我们生活范围和方式的愈加复杂化，我们每一位消费者都可能处于劣势，至少在其中一个方面。那么究竟是什么导致了这么一个庞大的弱势群体的产生呢？究其原因主要有以下几个方面：
首先，在现代市场经济条件下，社会财富“表现为‘庞大的商品堆积’，单个的商品表现为这种财富的元素形式。”这一方面为社会提供了大量丰富的消费品，使社会进入一个大规模生产和规模消费的时代，提高了人们的生活水平，丰富了人们的生活内容；但另一方面，它也使消费者所具备的消费知识相对变得日益贫乏，人们不可能对科技时代生产出的商品的结构、性能、品质等诸多方面有明确和深刻的了解，从而加深了消费者选购商品的未知性和盲目性。（例如现在闹得沸沸扬扬的“苏丹红一号”事件，消费者在消费的同时不会也不可能把与自己日常生活密切相关的消费品都送到检测中心进行检测，当然更无从知道这美食当中竟然含有令人致命的毒物。）并且，作为促销手段的各种宣传媒介，也往往向消费者传递不真实的信息，使消费者对商品产生模糊甚至错误的认识，并导致选购商品的失误，其结果自然是消费者受到损害。
其次，现代市场经济简化商品交换程序、加速流通速度的客观要求，使消费合同具有了定式合同或曰附从合同的特征。合同是当事人之间的协议这一传统合同理论，对于消费者来说，已不够真实。有关商品和服务的交易条件是由生产经营者事先规定的，消费者即使对合同有异议，协商起来经营者也会设置诸多的路障，让你知蜀道之难望而却步，由此消费者只能处于单纯地表示接受合同内容的被动地位，而无讨价还价、参与合同内容形成的自由，合同双方当事人的平等地位缺乏实质性保障。而垄断的出现和发展，又使生产对消费的支配作用更加突出，完全形成了消费者听命于生产者的“生产者主权”局面。生产者生产什么，消费者就被迫接受什么；生产者在交易中设立了种种苛刻条件，消费者也无力抗拒，其结果必然是消费者遭受损害。
　　再次，现代市场经济中不正当竞争的加剧，使得有些商品供给者视损害消费者利益为获取利润的途径之一，他们置诚实信用等商业道德原则于不顾，竞相采取不公平的商业行为或限制性商业行为，在质量、价格、计量、商标等各个方面竭尽各种欺诈手段，坑害消费者，其结果仍然是消费者遭受损害。
　　最后，现代市场经济中，生产与经营的社会化、专业化，以及流通环节的增加和销售形式的多样化，常常使消费者难以靠自己的力量去寻找和追究侵害消费者权利的具体责任者。同时，一般民事诉讼的高昂费用和时间消耗，也使受害的消费者只有默认亏损，而无法采用诉讼的救济手段。
基于以上原因，消费环境中的弱者也呈现出不同的特征：
1、身份的多重性。现代社会生活的复杂性使个人可同时拥有多重弱者身份，如个人可同时作为消费者、妇女、老人存在。
2、身份的法定性。弱者身份的取得源于法律的保护性规定。
3、身份的移动性。弱者身份因法律规定要件的满足而享有，因要件的缺失而丧失，具有阶段性，往往不为某一特定人所终身享有。
4、身份的例外性。现代社会以抽象人格、实行法律面前人人平等的无身份区别保护为一般，弱者身份的提出，是这种一般的例外，其适用有着严格的法定条件。
5、身份的独立性。现代社会强调个人独立，弱者身份的获得使特定的个人享有法律规定的特权维护自身权益。
6、身份的社会性。弱者身份的界定是为了使法律倾斜对弱者的保护，体现社会实质公平。
那么在现实的消费环境中如何切实地保障消费者权益的完全实现呢？笔者认为应当从以下几个方面来实现：
一、是《消费者权益保护法》价值取向应逐渐由形式公平向实质公平演进。
1、由于消费者与经营者双方在消费市场中的不同角色导致了其社会基础的不平等。传统的适者生存原则对弱者利益缺乏保护。随着人类文明的进步，人们从追求形式平等到实质平等，如从刑罚报应论到刑罚人文主义，都体现了对弱者利益的保护。弱者的利益是否得到很好的保护成为衡量一个国家文明程度的重要标志。弱者利益可以看成是整体利益，可能关联着普遍性的个体利益，因为现代社会充满着高度的不确定性，每个个体都随时有成为弱者的可能，或者不同程度地与这些弱者发生利益关系。弱者利益保障机制意味着对每个个体明天的保障。显然弱者利益是公共利益的内容。因此《消费者权益保护法》是弱者权益保护法。那么《消法》应及时准确地界定消费领域特别是新兴消费领域消费者的各项权益，同时规定生产、经营者的相关义务。
2、弱者的出现根源于现代物质生活条件，包含着因社会生活团体化，经济实力雄厚的垄断组织大量涌现；因科技迅猛发展，社会化大生产和全球统一市场的形成、深化；因国家力量日益增强而制衡相对失调所导致的个人在社会生活中拥有的对抗力量相对下降等诸多原因。弱者的劣势可表现为（一）经济劣势，如普通消费者与财力雄厚的大企业集团；（二 ）专业技术劣势，如消费者与产品制造商对产品技术性能的了解，储户与银行对假币的辨认技术；（三）信息劣势，如普通股民与证券交易专业人员，小股东与担任公司董事的大股东；（四）权力配置、行使劣势，如公民与政府职能部门；（五）组织关系劣势，如受雇佣者与用人单位；（六）智力、体能劣势，如未成年人与成年人，老年人与年轻人，女性与男性；（七）地区劣势，如经济不发达地区公民与经济发达地区公民，不享受优惠的地区的公民与享受优惠的地区的公民。这诸种劣势都需在法律中通过立法的形式加以平衡,加大生产经营者的义务承担,降低消费者在消费中的相关责任。
3、如《消费者权益保护法》第二章 消费者的权利，第十三条 消费者享有获得有关消费和消费者权益保护方面的知识的权利中规定：“消费者应当努力掌握所需商品或者服务的知识和使用技能，正确使用商品，提高自我保护意识。”该条款与其说是消费者的权利不如说是消费者的义务，且该项权利的制定片面地转嫁了消费者在消费市场中的风险。如前所说，消费者所掌握的有关消费品的知识总是有限度的，消费者不是万事通，市场也没有理由苛求消费者充当万事通，相反的，每一个生产者经营者应当充当自己行业及领域的万事通，以便更好地为消费者服务。
4、加大对在生产销售领域违规行为的处罚力度。我们的监管机关要做到狠得下心、下得去手，要起到使违规生产经营者伤筋动骨既治标又治本的成效。以免出现隔靴搔痒的尴尬局面。现在消费市场中失却诚信的严峻局面也正是基于对生产经营中的违规行为处罚力度不够所致。惩罚幅度相较于违规生产经营的暴利来讲微乎其微，因此生产经营者宁可铤而走险选择暴利。
二、需拓宽《消费者权益保护法》所涵盖的保护范围，也即《消费者权益保护法》正待与时俱进。
随着世界经济日新月异的发展，知识经济日益占据主导地位，社会生活不断深化，除原有的强弱者优劣势继续存在并在表现形式、对比力度等方面发生变化外，必然会出现许多新类型的弱者。现颁《消费者权益保护法》所涵盖范围由于当时经济发展水平的限制，其所涵盖的范围过于狭窄，而现实生活中所涉及的有关消费权益的纠纷涉及到生活的各个层面，消费者遇到此类问题时生产、经营者往往利用《消费者权益保护法》的局限性来规避法律责任，使消费者陷于维权无路投诉无门的尴尬境地。
现时的消费环境下由于科学技术的发展，人民生活水平的提高，消费领域涉及到了生产的各个环节，已不再仅仅是《消法》所涵盖的狭小范围。现在的消费领域已广泛地涉及到医疗（包括医疗美容）、网络、通讯、传媒及其他精神消费，因此《消法》也应在此方面作相应的调整，以切实维护这诸多新兴消费领域消费者的合法权益。
三、简化消费者维权程序，降低消费者维权成本。
在现代市场经济条件下，全社会人人都是消费者，因此在现有的消费环境下人人都可能是弱者。同时由于消费环境的复杂性和可变性，在消费环境中处于弱势的消费者其特征又有更加复杂的表现：处于劣势的一方不拥有足够与处于优势的一方相抗衡的力量，也可以说在相抗衡中处于劣势的一方相对于处于优势的一方是收益递减、成本递增的，并最终导致零收益甚至负收益；处于劣势的一方与处于优势的一方彼此的地位是不可互换的，也可以说这种互换在现实中不具备条件或将导致其所处的社会关系完全改变。而在现在的法律环境下，我们的消费者由于时间和精力的限制，在遇到侵权事件维护自己合法权益的同时首先要考虑自己维权成本的问题。由此消费者便进入了一个维权与否的两难境地。
目前消费者通法律手段参与维权的主要措施有和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种渠道途径。这五种解决渠道在参与消费者维权的过程中都在发挥着重要的作用。但我们的消费者在维权的过程中想的最多的还是维权的成本问题。因为我们的消费者决大部分都不是专业法律工作者，他们在权益受到侵害的同时还要继续工作、继续生活，他们在维权的同时也还要继续工作、继续生活。而维权的艰辛路又毕竟会影响到他们正常的工作和生活，这样消费者便陷入了一个维权难、不维权更难的怪圈。因此，笔者认为有必要对法定的维权程序进行简化，从而找出一条更为方便的维权之路，使其既有消协调解的便利，又有民事诉讼的法律效力，以从根本上降低消费者的维权成本，进而切实保护消费者的利益。
四、适当延长或取消民事诉讼特别是消费领域的诉讼时效限制。
1、 由于现在消费环境的复杂化，消费者对消费侵权的甄别能力相对下降，尤其在医疗、美容等表现为隐形消费侵权的领域其侵权结果的呈现周期较长。如今年3.15晚会暴光化妆品含汞量超标的案例，等到消费者受到汞中毒的侵害呈现的时间需要2年以上或者更长的时间，而到这个时候消费者采取维权措施却已经超过了诉讼时效。从而告状无门，消费者权益得不到有效的保护，进而损害了消费者的权益。
2、 普通消费者尤其是农民由于在维权的过程中调查取证渠道的局限性，要收集到足以证明自己被侵权的证据需要相当长的时间，那么诉讼时效的限制就无疑是在消费者身边安放了一枚定时炸弹，等时效一到，消费者的合法权益便也一同付之东流了。
3、 根据我国现在法制建设的状况及全社会整体法律氛围的形成情况，我们的消费者在遇到侵权行为进行法律选择与否的问题上还有一定的犹豫性。有鉴于此，可考虑适当延长诉讼的时效，甚至可采取侵权责任终身追究制，以`切实维护广大消费者的利益。
采用延长诉讼时效的办法来切实维护广大消费者的利益，这样一来可能会增加相关法律机关办案的难度和成本，但这和维护广大消费者的切身利益及推动我国法制建设向普及化、规范化迈进的长远利益相比其消极因素是微乎其微的。
如果说新世纪的到来是人类更为进步的时代，那么这其中必然包括着基于社会实质公平对弱者的倾斜性保护。这种保护不仅意味着应尽可能全面地为现实中的弱者提供畅通无阻的法律救济途径，而且也意味着通过法律救济途径，弱者能及时地获得无论在保护广度还是深度方面都足以弥补其劣势的救济。“法的关系根源于物质的生活关系”，对于立法者而言， 要洞察现实生活中强弱对比的变化，及时界定弱者群体的范围，形成有效的保护措施，付诸立法实践；对于执法者，要全面地执行法律，使弱者保护的法律规定得以实现；对于司法者，要正确把握弱者的含义，未有规定的法律漏洞，应运用公平原则依法行使自由裁量权，尽量维护弱者的利益。
随着我国科学经济日新月异的发展，我们消费领域的不断拓宽，这就更需要我们在消费立法方面把握弱者保护原则，紧跟时代步伐，为构建和谐社会提供充分的法律保障。